Rivalutare la Troika

Sappiamo da amplissima letteratura in merito, nonché dall’osservazione della realtà storica, che il mercato, inteso come divisione del lavoro e innovazione, è la principale fonte di miglioramento della società umana. Abbiamo ripercorso come il mercato abbia bisogno di istituzioni liberali, la certezza del diritto privato e di libertà individuali garantite attraverso il diritto pubblico. Ma questo non spiega tutta l’attività delle società moderne, in cui la maggior parte delle scelte collettive sono di economia politica: ovvero quelle decisioni in merito a quanto lo stato debba intervenire nell’economia, sostituendosi al mercato. (…) In teoria, la democrazia dovrebbe limitare le scelte socialmente inefficienti: in pratica, frequentemente le democrazie adottano e mantengono politiche inefficienti, che riducono il mercato e la sua potente distruzione creatrice. In questo paradosso è il cuore della questione teorica forse più affascinante della nuova ricerca comparata: è la democrazia in grado di favorire una salvaguardia efficiente del mercato? In un provocatorio volume del 2001, “Democracy, the God that failed”, Hans-Hermann Hoppe arriva a dichiarare la democrazia come il meccanismo grazie a cui si è realizzato la maggior parte dello spostamento dal potere privato al potere pubblico. Questo accade perché diversi gruppi di pressione cercano continuamente di aumentare la spesa pubblica e le regolamentazioni statali per il loro interesse, aumentando così anche la tassazione, così: “Ogni dettaglio della vita privata, la proprietà, il commercio e il contratto è regolamentato da una marea montante di legislazione. Nel nome della sicurezza sociale, pubblica o nazionale, i nostri governanti ci ‘proteggono’ dal riscaldamento e dal raffreddamento globale, dall’estinzione di animali e piante, dai mariti e dalle mogli, dai genitori e dai datori di lavoro, dalla povertà, dalla malattia, dal disastro, dall’ignoranza, dal pregiudizio, dal razzismo, dal sessismo, dall’omofobia e da un’infinità di altri nemici e pericoli pubblici”. Hoppe arriva a ipotizzare che la democrazia – che definisce come “publicly owned government” – sia inferiore alla monarchia, perché un monarca che guarda al regno come un suo possesso personale ha maggior interesse a massimizzare il valore della sua proprietà sia nel breve che nel lungo periodo. (…) Al contrario, governanti democraticamente eletti sono caratterizzati da un interesse del breve periodo – la public choice parla di “shortsightedness effect”, una sorta di miopia nei confronti del lungo periodo che li rende più pronti a passare provvedimenti che danno benefici immediati e pospongono i costi nel futuro – come alto debito pubblico – per compiacere l’elettorato o i gruppi di pressione.

L’ipotesi che la democrazia in realtà riduca il mercato, invece che favorirlo, è un’ipotesi forte e su cui vale la pena di soffermarsi  più a lungo, anche cercando qualche referente empirico. Si mettano in relazione due variabili che ben rappresentano il bilanciamento fra ruolo lasciato al mercato e parte di economia gestita dallo stato, spesa pubblica e pressione fiscale, con il livello di democrazia, intesa come sovranità popolare e quindi misurata attraverso il sotto-insieme di indicatori concernenti i diritti politici del Freedom of the World Index della Freedom House (Processo elettorale, Pluralismo politico e partecipazione, Funzionamento del governo). I due indicatori della spesa pubblica e della pressione fiscale forniscono un buon referente empirico per definire il perimetro delle decisioni collettive e collettivizzanti, e ci indica come i paesi perfettamente democratici hanno una spesa pubblica, a cui corrisponde un livello di tassazione media più alta che nei paesi con un basso score democratico. Si deve notare però un livello di varianza estremamente alto a ogni livello di democratizzazione: indice che, per quanto in generale la democrazia favorisce politiche redistributive – come ipotizzato da Acemoglu e Robinson, perché esse sono desiderate dalla maggioranza degli elettori – la trasformazione non è perfetta né determinata. Con livelli simili di democratizzazione, si possono ottenere politiche drasticamente differenti, ma in definitiva possiamo concludere, osservando la trendline complessiva, che la democrazia non fa un buon lavoro nel proteggere i confini del mercato.

Ancora però questi indicatori possono essere interpretati alla luce della public interest theory, secondo cui i paesi più democratici decidono di spendere e di tassare di più, nonostante questo ne danneggi la performance economica, perché si tratta di una scelta consapevole. Ma prima integriamo questa analisi con un indicatore in grado di quantificare un tipo di policy che è chiaramente di tipo socialmente inefficiente, in grado di creare perdita secca: la regolamentazione dell’ingresso nel mercato, ovvero quell’insieme di regole, procedure, costi che rallentano l’inizio di una nuova attività. Sebbene la public interest theory della regolamentazione giustifichi queste limitazioni come tentativi di ridurre i fallimenti del mercato, aumentando quindi la sicurezza dei consumatori di trovare, nel mercato, solo prodotti di qualità, un celebre ed estensivo studio di Djankov et al. (2002) analizza le barriere per le start-up di 85 paesi, dimostrando come la loro entità non sia in alcun modo correlata a risultati migliori per numerosissimi indicatori di qualità e sicurezza di prodotti e servizi, sia pubblici che privati. Secondo gli autori, il fenomeno può essere spiegato con la teoria della public choice. La regolamentazione nasce come risposta politica alla domanda delle grandi imprese che vogliono limitare la concorrenza: “Regulation is acquired by the industry and is designed and operated primarily for its benefit” (Stigler, 1971). O ancora, in un’altra faccia della medaglia, la cosiddetta teoria del pedaggio, secondo cui la regolamentazione beneficia politici e burocrati che possono creare ed estrarre rendite attraverso contribuzioni politiche, voti e corruzione. Queste ultime due teorie sono due facce della stessa medaglia, ovvero il processo politico di creazione di rendite che favorisce il capitalismo clientelare. (…) Purtroppo gli autori non spacchettano il concetto di democrazia e governo limitato, ma la loro ricerca avrà un impatto fortissimo: da essa scaturirà il progetto Doing Business della World Bank, che ogni anno raccoglie ed elabora informazioni sul costo per le imprese della regolamentazione del mercato per 185 nazioni, motivando diversi paesi a implementare importanti riforme per facilitare l’iniziativa d’impresa in numerosi paesi. Applicando ai dati di Doing Business la metodologia elaborata in questo lavoro, che spacchetta la democrazia nella sua componente liberale, contingente, e in quella di sovranità popolare, otteniamo risultati interessanti. (…) Incrociando questi dati con gli indicatori di Freedom House, si può notare come solo una parte dei paesi in grado di garantire maggiori spazi al mercato rispetto agli anni precedenti ha potuto farlo per mezzo di decisioni democratiche: in molti paesi, il mercato è garantito da “dittatori benevolenti” più che dalla scelta dei cittadini che possono partecipare appieno al processo elettorale.

Ovviamente la facilità d’ingresso nel mercato non esaurisce tutto il rapporto fra stato e mercato, che è delineato da altre variabili importantissime: la proprietà pubblica di imprese monopoliste, il controllo diretto sulle imprese e sulle loro operazioni una volta avviate, la command and control regulation, il controllo dei prezzi. Purtroppo l’unico indice di valutazione che copre questi dati, i Product Market Indicators dell’Ocse, copre solo paesi con elevatissima omogeneità istituzionale e politica. Ciononostante, l’ultima edizione (2013) ci fornisce un dato preliminare che può prestarsi a un’interpretazione interessante (Koske, Bitetti et al., 2014).

Dei 30 paesi per cui sono al momento disponibili i dati 2008 e 2013, quello che ha avuto un sostanziale miglioramento è la Grecia, meno 0,51 su una scala che va da 1 (best performance) a 6. Un dato interessante perché il periodo coperto dall’indicatore, in cui la Grecia ha portato avanti sistematiche riforme pro-mercato, è quello in cui il paese si è trovato in una gravissima crisi economica e politica che ha imposto una sorta di commissariamento, in cui la cosiddetta Troika di rappresentanti della Commissione europea, della Banca centrale europea e del Fondo monetario internazionale ha imposto delle riforme strutturali e politiche di austerità in cambio di aiuti economici. In altre parole, gli euro-burocrati e le organizzazioni internazionali hanno avuto la funzione del dittatore illuminato che spezza il ciclo insostenibile di rent-seeking e politiche di redistribuzione che i cittadini greci avevano democraticamente scelto. Nessun politico che debba poi rispondere alla domande elettorali potrebbe fare riforme dolorose ma necessarie per ridimensionare il perimetro del rapporto stato-mercato, un’osservazione in linea con diversi studi sulla difficoltà delle riforme economiche nei paesi in transizione democratica. Alla luce di questi dati, è ancora più opportuno chiedersi: perché la democrazia decide politiche inefficienti?

La legge ferrea della democrazia e il problema della conoscenza

Tutta l’analisi dell’economia delle scelte pubbliche in regimi democratici si può riassumere in quella che definirò, parafrasando Robert Michels, la legge ferrea della democrazia, quella dei benefici concentrati e dei costi diffusi. Ritornando alla particella elementare della relazione politica, le decisioni collettive e collettivizzanti, non possiamo non considerarle come un meccanismo di esternalizzazione dei costi: una porzione del gruppo, ottenendo una maggioranza, può imporre una decisione, e quindi un costo sul resto del gruppo. Estendendo il ragionamento a un sistema complesso quale quello delle democrazie rappresentative moderne, possiamo affermare che qualsiasi provvedimento che abbia benefici visibili per un gruppo ristretto con interessi specifici verrà approvato fintanto che potrà scaricare i costi disperdendoli sulla società. Questo avviene perché i membri del gruppo che ricevono un forte beneficio hanno tutti gli incentivi a organizzarsi nel gioco politico e a fare pressione per ottenerlo, mentre passa quasi inosservato dal resto della popolazione su cui ricadono i singoli costi (Olson, 1971). Il problema è la legge ferrea della democrazia che spiega come ogni singolo gruppo di interesse riesce a prevalere sull’interesse della collettività, e i costi dispersi si aggiungono a ogni provvedimento diventando insostenibili.

Perché più democrazia implica più spesa pubblica e più tasse, anche se sappiamo che c’è una relazione inversa fra tassazione e crescita economica? Perché i paesi riducono la libertà d’impresa anche se non dà alcun beneficio ai consumatori? Perché la Grecia spinge il suo debito pubblico e controllo statale dell’economia fino a rischiare il collasso? I paesi democratici scelgono politiche sbagliate per la collettività perché una politica che impone un euro di tassa in più, o il costo dell’energia o dei taxi lievemente più alto, e raccoglie tutte queste rendite per darle a uno o più soggetti, passa inosservata a chi ne sopporta il costo, ma è richiesta da chi ne beneficia, che voterà – o contribuirà alle spese elettorali – su quella single-issue. Il cittadino medio non sceglie il sindaco che decide di aumentare le licenze dei taxi di modo che io possa ottenere più in fretta un servizio che uso in maniera occasionale, mentre la constituency dei tassisti vota su questo specifico issue. Secondo Hayek, “innumerable interests could show that particular measures would confer immediate and obvious benefits on some, the harm they caused [on others] was much more indirect and difficult to see”. Così la grande redistribuzione che i liberali classici paventavano in merito alla democrazia non avviene fra ricchi e poveri, ma fra gruppi organizzati e gruppi non organizzati, quella che Bastiat definiva la grande illusione di vivere tutti alle spalle di tutti.

(…) Ovviamente il meccanismo di esternalizzazione avviene anche in regimi non democratici: e teoricamente, poiché il gruppo che controlla il potere ha la capacità di esternalizzare sistematicamente i costi, dovrebbe poter aumentare di più la redistribuzione (verso se stessi) e la regolamentazione che elimini la concorrenza. Ma in questo ritorna utile l’impostazione di Acemoglu e Robinson che pone l’accento sul ruolo del conflitto negli assetti istituzionali: un’élite estrae rendite dalla collettività solo fino a un certo punto senza generare la reazione del resto della società, che secondo la teoria di cui sopra arriva a spingere per la democratizzazione e quindi per politiche redistributive, che privilegia. Un passo avanti rispetto a questa impostazione però consiste nel ripensare il dogma secondo cui la democrazia riesce a convertire efficientemente le preferenze di policy della cittadinanza.

L’assunto fondamentale della democrazia popolare è che questa sia una forma di trasformazione delle decisioni “del popolo e per il popolo”, in grado cioè di aggregare e trasformare razionalmente le preferenze di tutti i cittadini nella decisione collettiva più efficiente. Purtroppo questo è un assunto errato: fin dagli studi di Condorcet (1785) sappiamo che il meccanismo di scelta può essere influenzato dai cicli di voto a seconda di come vengono presentate le alternative, e il celebre teorema dell’impossibilità di Arrow (1961) spiega che non esiste nessun meccanismo di aggregazione in grado di trasformare le preferenze individuali in una funzione di utilità sociale che non sia manipolabile, o usato strategicamente sia da singoli votanti sia da chi fissa l’agenda dei voti. Ma il meccanismo di aggregazione dei voti non è l’unico problema del processo democratico: il problema fondamentale è che la decisione collettiva e collettivizzante riduce la conflittualità nello stato, permettendo ai gruppi organizzati di portare avanti strategie di redistribuzione – attraverso la legge ferrea dei costi diffusi e dei benefici concentrati – con l’avallo dei politici, affetti da Shortsightedness Effect, e con la connivenza dell’elettore che è poco informato sull’insieme delle politiche poste in essere dagli stessi governanti che egli vota.

Ritornando alla nostra particella elementare del sistema politico come un’azione collettiva e collettivizzante, realizziamo come questa permette di esternalizzare i costi delle proprie azioni, perché esse non ricadranno direttamente su di noi. L’esternalizzazione dei costi riduce la razionalità che è alla base delle relazioni di mercato: noi possiamo dedurre la razionalità di una scelta perché le conseguenze ricadono sull’individuo e quindi questo ha la necessità di vagliare la maggior parte delle conseguenze che ricadranno su di esso. La scelta in contesti di mercato è ex ante positiva, anche se non lo è necessariamente ex post. Sappiamo che non è epistemologicamente possibile conoscere tutte le conseguenze di un’azione, ma sappiamo anche che la possibilità di esternalizzare su terzi le conseguenze di una scelta è il metodo migliore per ridurre gli incentivi a valutare alla luce di tutte le conseguenze prevedibili l’efficienza di una scelta.

[**Video_box_2**]A questo fenomeno si riferiva Downs (1957) quando parlava di ignoranza razionale: quando il costo di acquisire l’informazione necessaria per una scelta informata è superiore all’impatto che ha la propria scelta sulla decisione collettiva, non ha senso per il singolo elettore informarsi. Riprendendo l’esempio di prima, il tassista si informa e vota su quale sindaco danneggerà la sua attività economica aumentando le licenze, mentre il consumatore del servizio di taxi no: considerando che utilizzerà il servizio un numero limitato di volte all’anno, non deciderà chi votare sulla base di questo tema. Considerando la quantità e la complessità delle decine di scelte politiche realizzate giornalmente da un governo, sarebbe impossibile per il cittadino medio essere informato su tutti i temi. (…) Un recente libro di Ilya Somin raccoglie alcuni esempi sull’entità di questo fenomeno: nonostante l’Obamacare sia probabilmente il provvedimento politico americano più famoso dell’ultimo decennio, solo il 40 per cento degli americani è consapevole che, al 2014, ancora non è stato implementato, e circa l’80 per cento ha dichiarato di sapere nulla o poco in merito a come regolerà le assicurazioni sanitarie. Quasi la metà ritiene che la voce più alta della spesa siano gli aiuti internazionali, sottostimando sensibilmente la spesa per la sicurezza sociale. Solo il 42 per cento è in grado di nominare i tre rami del governo federale, esecutivo, legislativo e giudiziario. Gli elettori puniscono sistematicamente i politici in carica non solo per recessioni economiche, ma anche per eventi come il maltempo, mentre li premiano quando le squadre di sport locali ottengono buoni risultati – tutti eventi non correlati con l’operato politico.

Ma ancora, l’ignoranza razionale non è neanche il motivo definitivo per cui gli elettori preferiscono delle politiche inefficienti: Bryan Caplan (2007) ha teorizzato che queste rispondano in realtà a delle preferenze degli elettori che sono sistematicamente distorte da una serie di pregiudizi, scorciatoie euristiche che non permettono di comprendere bene molti dei temi su cui sono chiamati a pronunciarsi. Caplan ne individua principalmente quattro: anti-market bias, la tendenza diffusa a sottostimare i benefici dello scambio economico, focalizzandosi sui motivi per cui le imprese agiscono, ovvero il profitto, e non sul meccanismo competitivo che tende a disciplinarle, il processo di mercato: questo pregiudizio fa sì che l’elettore chieda sempre pi regolamentazione; anti-foreign bias, la tendenza a sottostimare i benefici dell’interazione con gli stranieri, secondo il principio del vantaggio comparato: questo pregiudizio fa sì che vengano proposte e selezionate politiche protezioniste e che limitino l’immigrazione; makework bias, la tendenza a sottostimare i benefici economici del ridurre la quantità di lavoro richiesto: questo pregiudizio impedisce il dispiegarsi della distruzione creatrice quando questa mette a repentaglio posti di lavoro. Invece di apprezzare il fatto che il lavoro umano sia stato liberato per nuovi usi produttivi, gli elettori hanno la percezione che questo sia un problema insuperabile e quindi spingono per politiche che impediscono il fallimento di imprese inefficienti; infine, la pessimistic bias, ovvero la tendenza a sovrastimare i problemi economici presenti, passati e futuri: il pubblico percepisce le condizioni economiche come in declino nonostante tutti i principali indicatori di lungo periodo ci dicano che non è così, e invocano politiche pubbliche che servano a mitigare questi problemi.

Il problema dell’irrazionalità rispetto all’ignoranza politica è che questa non si riduce né attraverso l’istruzione (…) né con maggiore interesse verso il tema. Anzi, la maggior parte delle persone interessate alla politica – che quindi raccoglie informazioni in merito alle politiche per motivi edonistici – lo fa con lo stesso meccanismo con cui gli appassionati di sport seguono la loro squadra preferita, ragionando quindi come “fan politici”. Sfortunatamente, questo li porta ad analizzare ogni nuova informazione in una maniera fortemente distorta, in una bolla composta da interlocutori e fonti di informazioni che condividono la loro visione del mondo: così, tendono a dare maggiore enfasi ai dati che supportano la loro visione preesistente, ignorando quelli che la confuterebbero. In questo modo, contribuiscono ad aggravare il problema dell’incapacità della democrazia di scegliere politiche collettivamente efficienti, sconfiggendo la legge dei benefici concentrati e dei costi diffusi. Di regolazione in regolazione, i paesi democratici si trovano in un immenso dilemma del prigioniero, che rende impossibile per i decisori pubblici portare avanti delle riforme che potrebbero invece favorire la società in generale.

Rosamaria Bitetti è Ricercatrice al Laboratorio
Analisi politiche e sociali della Luiss

“Economia di mercato e democrazia:
un rapporto controverso” è il titolo del libro in uscita per Rubbettino, curato dal politologo Raffaele De Mucci dell’Università Luiss, da cui anticipiamo gli stralci qui pubblicati. Nel libro sono presenti, tra gli altri, saggi di Daron Acemoglu, economista americano del Mit, e Michael Doyle, politologo