La sedia vuota per l'Europa

Il racconto dell’Europa di oggi è costantemente accompagnato dall’idea della crisi, della dissoluzione, della sempre maggiore irrilevanza. A fare ricorso a questa categoria sono certamente i suoi nemici: Donald Trump e l’Amministrazione americana descrivono un continente avviato al declino e alla cancellazione della civiltà, JD Vance, un anno fa, diceva che in Europa è in atto un processo di erosione della libertà. Ma di crisi parlano, forse più tragicamente, anche coloro che all’Europa vogliono bene, che la vorrebbero più unita, più forte e più giusta, e che invece sono costretti a vederla divisa tra le forze che vogliono farla a pezzi – all’interno i “patrioti” che invocano un ritorno alle Nazioni, all’esterno gli imperi decisi a schiacciarla – e tra quei leader che sì, la difendono, ma spesso troppo timidamente, con moderazione e compostezza, che dall’esterno appaiono impelagati in regolamenti, tecnicismi e compromessi al ribasso, e che forse hanno dimenticato di star guidando un progetto che nasce come un sogno di libertà, pace e democrazia – e che oggi, più che mai, rappresenta un’eccezione nel mondo. L’aggressività sfacciata che arriva dalla Casa Bianca, che ha raggiunto l’acme con la pubblicazione del documento sulla Strategia di sicurezza nazionale e le minacce contro la Groenlandia, è solo l’ultima di una serie di difficoltà di fronte alle quali l’Unione europea è stata posta almeno nell’ultimo quarto di secolo – dal fallimento della Costituzione alle tensioni dell’Eurozona, dall’ondata degli euroscetticismi alla Brexit, fino all’invasione russa dell’Ucraina – e che avvalorano il paradigma della crisi.

Accanto al diffondersi dello sconforto resta viva anche la speranza, e capita più frequentemente del solito di imbattersi nelle celebri parole di Jean Monnet, il quale assegnava proprio alle crisi una funzione cruciale del processo di costruzione europea: “L’Europa unita sarà forgiata dalle sue crisi e sarà la somma delle soluzioni trovate per risolvere tali crisi”. Se volessimo dare un’interpretazione ampia a queste parole, potremmo dedurne che gli ostacoli in cui il progetto europeo si è imbattuto non lo abbiano comunque distrutto e che questo, pur ammaccato, abbia sempre trovato un modo per resistere e andare avanti. E’ anzi innegabile che, proprio di fronte a minacce che apparivano esistenziali, l’Unione abbia spesso trovato una spinta per recuperare compattezza e capacità d’iniziativa – l’accordo commerciale con l’India, definito “la madre di tutti gli accordi”, che è stata anche un’implicita risposta all’inaffidabilità dell’ormai ex alleato americano, è l’ultimo, significativo esempio in questo senso. Ma è altrettanto vero che non tutte le crisi hanno avuto lo stesso esito, né hanno prodotto avanzamenti. Alcune, anzi, hanno trasmesso in eredità cautele e meccanismi difensivi che ancora oggi plasmano il modo in cui l’Europa risponde alle sue sfide.  E soprattutto, allo scoppiare di ogni crisi, è la natura stessa dell’Unione europea a essere interrogata, la sua identità come soggetto politico, la forma a cui vuole tendere nel progettare il suo futuro. Oggi più che mai quell’interrogativo si fa, per gli europei, pressante. L’ultimo a invocare un ripensamento del funzionamento delle istituzioni europee è stato, questa settimana, Mario Draghi, nel discorso che ha tenuto all’Università di Leuven, in cui ha contrapposto la “logica della confederazione” – che ancora guida le decisioni europee in materie cruciali come la difesa, la politica estera e la finanza pubblica, e che impedisce all’Europa di agire come una potenza – alla necessità di un “federalismo pragmatico”, come destinazione inevitabile del percorso europeo. Che i leader europei siano pronti e favorevoli a questa prospettiva è però tutt’altro che scontato. 

Quest’ambiguità attraversa da sempre, anche se in tempi, contesti e modalità diversi, la storia politica dell’integrazione europea, e qualche volta si è trasformata in veri e propri conflitti. Accadde per la prima volta sessant’anni fa, tra il ’65 e gli inizi del ’66, quando la piccola ma ambiziosa Comunità dei Sei fu scossa da un litigio che sembrò comprometterne l’esistenza e il futuro. Per la prima volta, le contraddizioni e le incertezze – ancora oggi non del tutto risolte – di un percorso appena intrapreso, apparvero evidenti e non più sanabili. Fu la cosiddetta “crisi della sedia vuota”, così chiamata per la reazione della Francia di Charles de Gaulle all’attivismo della Commissione europea guidata dal tedesco Walter Hallstein, tra i promotori di quel federalismo invocato oggi da Draghi. Tornare a quell’episodio – che fu un esplicito conflitto politico tra due idee di Europa, e fu anche una storia di incontri, mediazioni e compromessi fra grandi personaggi – significa tornare al cuore dell’ambiguità del progetto europeo, che riaffiora oggi come in ogni fase decisiva. 

 Nel 1958 Charles de Gaulle era tornato all’Eliseo, deciso a restituire alla Francia il ruolo di grande potenza sullo scenario internazionale. L’attivismo con cui iniziò a cucire rapporti e allentarne altri, oltre alla sua esplicita contrarietà a qualsiasi approfondimento del principio di sovranazionalità europea, aveva destato non pochi allarmi. Interessato ai vantaggi che la Comunità avrebbe apportato all’economia francese, de Gaulle si fece promotore di un’“Europa delle patrie”, uno spazio intergovernativo in cui nazioni pienamente sovrane avrebbero cooperato su diverse materie. Al contrario, una forza sovranazionale rappresentava una velleità, un’idea destinata al fallimento e priva di qualsiasi slancio: mentre la fedeltà alla madrepatria era “un elemento umano e sentimentale”, l’Europa poteva essere fondata solo su “elementi d’azione, autorità, responsabilità”, un fatto puramente razionale che mai sarebbe stato abbracciato con convinzione e trasporto dai popoli. Concretamente, i progetti di de Gaulle si rivolgevano più che altro alla Germania, con la quale volle costruire un’amicizia privilegiata, facilitata anche dal legame personale con il cancelliere Adenauer. De Gaulle lo invitò a Parigi nel ’62 (fu la prima visita di un capo di governo tedesco dopo la Seconda guerra mondiale), e poi, pochi mesi dopo, fu lui a recarsi in Germania dell’Ovest, accolto con tutti gli onori. Le amicizie si consolidano anche grazie a inimicizie comuni, e infatti in quel momento sia Parigi sia Bonn nutrivano particolare insofferenza per l’Amministrazione americana – al tempo particolarmente vicina alla Gran Bretagna. A Londra, poi, l’atteggiamento nei confronti dell’Europa era radicalmente cambiato, e il governo conservatore di Harold MacMillan aveva pubblicamente avanzato la candidatura per entrare nella Comunità. A porre il veto al suo ingresso fu proprio la Francia di de Gaulle. A proposito del quale, proprio MacMillan disse che “quando parlava di Europa, in realtà parlava di Francia”. 

Pochi anni dopo, all’inizio del ’65, a Roma, Amintore Fanfani tornò alla Farnesina, deciso a fare del progetto europeo un’assoluta priorità della politica estera italiana. Nei suoi Diari racconta come il suo slancio sia stato più volte stroncato proprio dall’intransigenza francese: nella primavera che precedette la crisi vera e propria, il ministro democristiano aveva avuto un colloquio a Palazzo Farnese con il suo omologo Maurice Couve de Murville, che cassò senza troppi fronzoli la sua proposta di convocare una conferenza a Venezia per rilanciare l’unione politica europea, suscitando in lui una certa irritazione. Nel frattempo, la Francia si era opposta anche all’istituzione di un’università europea – iniziativa a cui il governo di Roma teneva molto – per paura che questa divenisse il bacino della futura classe dirigente destinata a guidare un’Europa sovranazionale. 

Era quindi piuttosto prevedibile che la Francia gollista avrebbe fatto di tutto per avversare una svolta cruciale prevista dai Trattati di Roma a partire dal 1 gennaio 1966: il passaggio, nel Consiglio dei ministri, dal voto all’unanimità al voto a maggioranza. Questione delicata e quasi intoccabile, ora come allora. Sempre Couve de Murville, un anno prima dello scoppio della crisi, aveva detto dinanzi all’Assemblea nazionale francese che l’idea di “mettere in minoranza uno dei Sei non sarebbe stata un’opzione percorribile”, seppur prevista dai Trattati già in vigore. Nella sua raccolta di colloqui con il generale, C’était de Gaulle, Alain Peyrefitte, che fu di lui consigliere e confidente, racconta che de Gaulle aveva richiesto di indagare le possibili strategie con cui “disattivare le potenzialità federaliste” dei Trattati. Chi invece quelle potenzialità voleva realizzarle e, se possibile, ampliarle, era proprio Walter Hallstein, primo presidente della Commissione europea. Per lui il passaggio al voto a maggioranza era un tassello fondamentale per la fondazione della Comunità e la sua realizzazione come entità politica, e non solo economica. Quest’ultima, poi, non poteva che realizzarsi attraverso un allargamento dei poteri della Commissione, che per lui era “un motore, un custode e un onesto mediatore” – per de Gaulle era invece un covo di burocrati e funzionari apatrides, senza patria. 

Era la stessa postura di Hallstein, significativamente soprannominato “mister Europa”, a tradirne le ambizioni: pochi mesi prima dell’inizio della crisi si era recato negli Stati Uniti per una visita ufficiale al presidente Lyndon Johnson e al segretario della Difesa Robert McNamara. In quell’occasione risiedette alla Blair House, tradizionalmente riservata ai capi di stato, e alla domanda di un giornalista americano che gli chiedeva quale fosse la sua funzione istituzionale, lui rispose: “Una specie di primo ministro dell’Europa”. Questa spavalderia irritava non poco l’Eliseo e il governo francese, secondo cui Hallstein eccedeva il ruolo assegnatogli dai trattati. Ma il punto non erano le scelte comunicative e formali di Hallstein, bensì il suo pragmatismo e la sua intraprendenza: all’origine dello scontro fu un pacchetto di proposte, presentato della Commissione nel maggio del ’65, che comprendeva il finanziamento della Politica agricola comune con risorse proprie della Comunità, l’estensione dei poteri del Parlamento (tra cui quello dell’approvazione del bilancio comunitario), e il passaggio anticipato al voto a maggioranza qualificata. Legando la questione della Politica agricola – cruciale per l’economia della Francia – a un consistente passo in avanti nella direzione della sovranazionalità e dell’unione politica, Hallstein sperava, non senza un po’ di creatività, di aggirare l’opposizione francese. Senz’altro non gli apparteneva l’eccesso di prudenza che oggi si rimprovera alla Commissione. Le proposte furono appoggiate con entusiasmo dall’Italia e dai paesi del Benelux, più timidamente dalla Germania, che non voleva indispettire l’amico francese.

La reazione di Parigi non tardò ad arrivare: si trattava di un atto autoritario e illegittimo. Dopo mesi di negoziati e discussioni, si giunse a un sofferto Consiglio dei ministri degli Esteri, che si svolse tra il 28 e il 30 giugno ’65, in cui lo scontro divenne frontale: i francesi volevano approvare solo il regolamento della Politica agricola comune e rimandare a data da destinarsi la discussione sugli aspetti politici. Il ministro de Murville, che ricopriva anche la presidenza di turno, non volle cedere e dichiarò, a mezzanotte del 1 luglio, che il vertice era sciolto per impossibilità di trovare un accordo. Cinque giorni dopo, il governo di Parigi ordinò a ministri e tecnici di astenersi dal partecipare ai lavori del Consiglio. Fu l’inizio della chaise vide: la sedia francese in Europa rimase vuota per sei mesi. I Cinque continuarono a riunirsi a Bruxelles per dare una parvenza di normalità, ma sin da subito si capì che non si trattava di un incidente politico e istituzionale, bensì che la tensione, prima latente, tra due idee di Europa era divenuta una contraddizione esplicita e insanabile. Era il progetto europeo in quanto tale a rischiare di arenarsi. La crisi era, insomma, esistenziale. 

Tra i Cinque si fece largo l’idea che il compromesso fosse inevitabile. La Francia, che aveva così dimostrato la sua insostituibilità, pose condizioni molto nette per rientrare nel consesso europeo: una “spoliticizzazione” della Commissione e una restrizione dei casi in cui il Consiglio avrebbe potuto votare a maggioranza, mantenendo l’unanimità nel caso in cui fossero in gioco interessi “d’importanza vitale” – non meglio definiti – di uno degli stati membri. Con gran frustrazione di Hallstein, tra i paesi membri crebbe la convinzione che quell’appello agli “interessi vitali”, ora voluto dalla Francia, sarebbe potuto tornare utile a tutti. L’Italia in particolare ricoprì il ruolo di mediatrice, anche grazie al fatto che la palla passò al ministro Emilio Colombo – meno intransigente di Fanfani. Quando incontrò de Murville, Colombo gli disse che nessun governo era contrario ad applicare il trattato nella “costante ricerca dell’unanimità quando siano in discussione interessi fondamentali”. 

E così, ecco l’“accordo sul disaccordo” – un’espressione sorprendentemente adatta anche a descrivere una decisione presa in un momento cruciale sessant’anni dopo: il prestito da 90 miliardi all’Ucraina, finanziato con debito comune, senza ricorrere agli attivi russi congelati e con la scelta, comunque, di procedere senza Ungheria, Repubblica ceca e Slovacchia. Allora, l’accordo sul disaccordo fu un testo che non entrò mai nei trattati e non era dotato di alcun valore giuridico, ma che impresse un principio politico il cui spirito non ha mai davvero abbandonato l’integrazione europea. Il cosiddetto “compromesso del Lussemburgo”, siglato il 29 gennaio 1966, stabilì che Commissione e Consiglio avrebbero dovuto cooperare evitando sopraffazioni delle reciproche competenze – ridimensionando così l’attivismo della Commissione e le speranze federaliste – e, sul terreno più delicato del voto a maggioranza, sancì il primato del concetto di “interessi vitali”. Quando questi fossero stati in gioco, si sarebbe votato all’unanimità anche nei casi in cui il Trattato prevedeva la maggioranza qualificata. Con buona pace di Hallstein, che infatti poco dopo avrebbe lasciato la presidenza della Commissione. Da allora, il Consiglio si mosse sempre con estrema cautela per evitare divisioni e spaccature: per i quindici anni successivi, quasi tutte le decisioni furono prese all’unanimità anche quando si sarebbe potuto fare diversamente. Questo significò una sostanziale paralisi del percorso europeo, che riprese solo nella metà degli anni Ottanta. Di fatto, avevano vinto gli stati sovrani. 

Quella cultura del veto, che da eccezione divenne di fatto un diritto, nonostante sia stata ridimensionata dalle svolte successive dell’approfondimento europeo – a partire dall’Atto Unico del 1986 – non è mai stata del tutto sdoganata. Oggi l’unanimità determina l’immobilismo sulle questioni più delicate e urgenti su cui l’Unione europea è chiamata a esporsi con coraggio. La difficoltà nel fare quel salto finale, ora che le cose si decidono in ventisette e non più in sei, cela in sé la domanda delle domande: l’Europa ambisce a divenire un soggetto politico superiore alle nazioni, dotato di forza politica propria, all’interno e all’esterno dei suoi confini, o vuole restare il semplice prodotto dell’accordo tra singoli stati, la cui volontà resta, in fondo, inaggirabile – “un bellissimo ma frammentato caleidoscopio di piccole e medie potenze”, come l’ha definita in un severo discorso Volodymyr Zelensky a Davos?