la riforma a portata di tutti

Alfabeto ragionato del referendum (per orientarsi e votare Sì)

Carlo Fusaro

Abbecedario per comprendere, facilmente, di cosa parliamo quando parliamo di taglio dei parlamentari. Una guida utile per respingere la propaganda populista e anche la retorica del "No"

Bicameralismo assoluto

L’Italia come quasi tutti i paesi con i quali si confronta ha un Parlamento bicamerale, cioè formato da due camere. L’Italia però è la sola a eleggere direttamente due camere con gli stessi poteri, il che costituisce una complicazione non da poco, perché fra questi poteri vi è – diversamente dagli Stati Uniti che pure hanno un bicameralismo paritario – il potere di vita o di morte sul governo (rapporto di fiducia), il che rende due volte più difficile il funzionamento del regime parlamentare (che sul rapporto di fiducia, necessario, si fonda). Per questo più che paritario quello italiano è oggi un bicameralismo indifferenziato. Abbandonati i propositi di riforma del Senato (e la sua trasformazione, per esempio, in una camera delle Regioni), avendo deciso di mantenere le altre caratteristiche, oggi si procede verso l’abolizione – in questa logica doverosa – degli ultimi fattori che distinguono Camera e Senato, in particolare l’elettorato attivo e passivo. Ecco perché, scherzando ma non troppo, parafrasiamo un’espressione inopportunamente usato in passato in relazione alla forma di governo, parlando di bicameralismo assoluto.

Come nasce questa riforma 

Chi è il padre di questa riduzione dei parlamentari? E’ una decisione che ha molti padri: infatti se ne parla da trentacinque anni. Dopo il “no” al referendum del 2016 è prevalsa la tesi delle riforme costituzioni puntuali. Questa strategia è stata annunciata dal ministro Fraccaro sin dalla nascita del governo M5S-Lega: e perseguita dai rispettivi gruppi parlamentari. Il Pd era contrario in assenza di altre misure coordinate e necessarie (voto ai diciottenni prima di tutto – vedi voce più giù). Non c’è dubbio che la riduzione corrisponde alla campagna contro la casta e, nel M5S, si sposa con il potenziamento della democrazia diretta a spese di quella rappresentativa. Ma – appunto – che il nostro Parlamento abbia una composizione pletorica è opinione larghissimamente condivisa da decenni. E poi è stata votata da tutti! 553 sì, 14 no, 2 astenuti all’ultima votazione alla Camera: il 97% dei presenti, l’88% dei componenti, un record! (Per questo dico che il referendum, vedi sotto, non avrebbe dovuto essere richiesto.)

 

Come (e perché) sia arriva al referendum

Possono chiedere il referendum confermativo cinque consigli regionali, cinquecentomila elettore o un quinto dei componenti di una Camera. Lo han chiesto 71 senatori (ce ne volevano 64 almeno). Ma essi sapevano benissimo che l’opinione pubblica è largamente favorevole alla riduzione: il loro scopo, in molti casi dichiarato, era quello di influenzare la Corte costituzionale sull’ammissibilità del referendum sulla legge elettorale e condizionare in qualche modo la durata della legislatura (per abbreviarla o allungarla a seconda delle aspettative).

 

Controindicazioni

A parità di tutto il resto, non se ne vedono, di veramente persuasivi. Forse il fatto che la riduzione induca la maggioranza attuale a pasticciare nuovamente con la legge elettorale e in direzione proporzionalistica. Certo: meglio sarebbe stato che la riduzione si inserisse in una revisione generale del bicameralismo. Ma questa è stata più volte bocciata anche di recente, per cui essa non è – a torto o a ragione – all’ordine del giorno. E siccome non si vede che danni maggiori possa fare la riduzione, tanto vale prendere quel che passa il convento per riprendere il discorso più avanti, a camere snellite.

 

Cosa cambia

Semplice: i deputati da 630 diventano 400; i senatori elettivi da 315 diventano 200. Per il resto non cambia assolutamente nulla.

 

Costi e risparmi

E’ una delle ragioni su cui più si insiste da molti anni e anche ossessivamente da che è scoppiata ed è stata alimentata la polemica sulla c.d. casta. E’ chiaro che gli oneri per assemblee rappresentative giustamente dimensionate ed efficienti possono ben valere la pena di essere sostenuti. Ed è pure chiaro che è un bene che le assemblee rappresentative siano sorrette da valide tecnostrutture al loro servizio: e competenti tecnostrutture costano. Resta che costruirne al servizio di una pletora di rappresentanti non si giustifica. E quasi mille son davvero troppi. Che risparmi si conseguiranno? A regime e dopo alcune legislature operando con determinazione si dovrebbero poter risparmiare somme relativamente consistenti. In un paio di decenni, un ridimensionamento di almeno il 25 per cento dei costi non appare fuori luogo: nell’ordine di 3-400 milioni all’anno e 1,5-2 miliardi per legislatura da cinque anni. Esse naturalmente nel mare magnum di una spesa pubblica che assorbe circa il 42-43 per cento del prodotto interno lordo, restano una goccia. Non va sottovalutato peraltro la valenza simbolica dello snellimento. Se poi si riuscisse a tradurre la riduzione in maggiore efficienza operativa il guadagno sarebbe ben maggiore di quello finanziario.

 

Leggi ordinarie connesse

Sin dalla nascita del governo Conte II le forze di maggioranza hanno concordato di cogliere l’occasione della riduzione dei parlamentari per rivedere la legge elettorale (che risale a meno di tre anni fa, la legge 165/2017). E’ a mio avviso un pretesto. Infatti non sta scritto da nessuna parte che la revisione imponga il passaggio, come si prevede, a un sistema integralmente proporzionale (oggi è misto, maggioritario per un terzo di parlamentari e proporzionale per il resto). In effetti la riduzione secca di un terzo può comportare talune difficoltà: che potrebbero essere affrontate anche prevedendo tutti collegi uninominali (ciò risolverebbe la lamentata distanza candidati – elettori). Ma siccome si teme una vittoria della destra guidata da Salvini o, peggio, Meloni, si preferisce un sistema proporzionale in cui per qualsiasi forza politica e coalizione sia più difficile fare maggioranza (una ricetta sicura verso l’ingovernabilità). Si vedrà.

 

Precedenti

La riduzione del numero dei parlamentari non è una novità: essa è stata votata dalle Camere in quattro diverse legislature (XIV, XVI, XVII e XVIII) per ben tredici volte (tredici!), sia pure in misura diversa (760, 758, 630, 600). Era prevista dalla riforma Berlusconi, dalla riforma Renzi-Boschi e ora dalla proposta M5S. E’ stata votata anche dal Senato, ma solo da esso, nella legislatura 2008-2013. Infine proposta dalla commissione affari costituzionali della Camera nel 2007 (Violante presidente).

 

Pro

Camera e Senato meno pletoriche e più snelle. Modestissimi risparmi immediati, più significativi risparmi di spesa a regime. Processi parlamentari (legislativi, di indirizzo, di controllo, di informazione) più snelli e rapidi (basti pensare alle votazioni nominali sulla fiducia; o alle Commissioni con composizione ridotta). Potenzialmente minor frammentazione. Il possibile ristabilimento di un rapporto migliore fra opinione pubblica e politica nazionale. Un argomento in meno per l’antipolitica. Una innovazione fatta, finalmente. La conseguente estensione del diritto di voto a tutti i cittadini maggiorenni al Senato (oggi non è eletto a suffragio universale, in violazione del principio democratico).

 

Quesito

Il quesito che ci verrà sottoposto nella cabina elettorale sarà questo: "Approvate il testo della legge costituzionale concernente "Modifiche agli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione in materia di riduzione del numero dei parlamentari", approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana - Serie generale - n° 240 del 12 ottobre 2019?"

 

Raffronti con altri paesi

Se ci teniamo alla sola Europa e ai soli paesi “grandi” (Germania, Francia, Regno Unito, Italia, Spagna – nell’ordine) si vede che nessuno ha tanti parlamentari direttamente eletti come l’Italia, oggi. Dopo la riforma, la sola Spagna ne avrebbe di più (in rapporto alla popolazione). La Francia che ha un Assemblea nazionale di 577 componenti pensa di ridurli: il governo ha proposto 404, il Parlamento si orienta verso 424. Va anche aggiunto che le Camere italiane sono le più “costose” fra tutte anche in termini assoluti.

 

Referendum costituzionale, confermativo o oppositivo

E’ quello del 20 settembre 2020. Previsto dall’art. 138 Costituzione al comma due, si tiene a richiesta nei soli casi in cui una legge di revisione costituzionale sia votata da meno di due terzi dei componenti di ciascuna camera. Non richiede quorum di validità (vincono comunque i “sì” o i “no”, quale che sia il numero dei partecipanti). Ne abbiamo già avuti tre: nel 2001 (revisione del titolo V° sui rapporti Stato-Regioni: prevalse il “sì” con partecipazione del 34.1%), nel 2006 (riforma Berlusconi, prevalse il “no” con partecipazione del 52.4%), nel 2016 (riforma Renzi-Boschi, prevalse il “no” con partecipazione del 65.5%). E’ del tutto diverso dal referendum abrogativo il quale ad oggetto una legge o parte di legge e per la validità richiede che partecipi un elettore più della metà degli aventi diritto.

 

Revisioni costituzionali connesse

In base agli accordi fra M5S e Pd (e alla ragionevolezza) sono all’esame del Parlamento altre proposte di revisione puntuali, coordinate con questa, sulle quali sono da escludersi referendum. Si tratta dell’estensione a tutti i maggiorenni del diritto di eleggere i senatori (oggi limitato a chi ha compiuto 25 anni: un’intollerabile violazione del principio democratico a danno dei giovani, relatore Stefano Ceccanti alla Camera). Inoltre si ipotizza di ridurre il numero dei delegati regionali che concorrono all’elezione del presidente della Repubblica, da 58 quanti sono oggi a 39 (in ossequio alla proporzione). Infine si pensa di modificare le circoscrizioni senatoriali per permettere di unire in una sola circoscrizione più regioni al fine di aumentare il numero degli eligendi all’interno della circoscrizione (oggi rigidamente regionale).

 

Revisioni regolamentari

Ciascuna camera dovrà ragionare sul se e sul come riorganizzare i propri lavori e sul se e come rivedere il numero di parlamentari necessari per attivare questo o quel potere. Per esempio: oggi alla Camera ci vogliono 20 deputati per costituire un gruppo. Si lascia questo numero (che ora corrisponde al 5%) o lo si abbassa? Al Senato ce ne vogliono 10 (stesso discorso). Inoltre oggi ciascuna camera ha ben 14 commissioni permanenti: le si lasciano così come sono? In questo caso si ha una media di circa 28-30 deputati e di circa 14-15 senatori per commissioni. Oppure si coglie l’occasione per rivedere le competenze e ridurle un po’: se ci si attestasse su dieci commissioni, il rapporto salirebbe a 40 deputati e 20 senatori per commissione (va considerato che circa 50-60 parlamentari vanno al governo, per esempio). Chiaramente la funzionalità dei due organi dipenderà dalla bontà delle soluzioni che saranno trovate.

 

Riduzione dei parlamentari e forma di governo

In linea teorica la riduzione del numero dei parlamentari e potenzialmente dei gruppi parlamentari potrebbero aiutare la stabilità del rapporto fra maggioranza e governo. Tuttavia non ci sono da farsi al riguardo grandi illusioni: non tanto perché i comportamenti centrifughi fanno parte da sempre della cultura politica italiana quanto perché finché le camere restano due ed entrambe titolari del rapporto fiduciario, e finché la legislazione elettorale resta a prevalenza proporzionale (o addirittura diventa integralmente proporzionale) la stabilità resterà un mito (com’è del resto, ormai, in quasi tutti i regimi parlamentari europei, con la parziale eccezione di quello britannico e di quello francese: quest’ultimo del resto a forte prevalenza presidenziale).

 

Riduzione dei parlamentari e forma di stato

Per forma di stato ci si riferisce qui al rapporto centro-periferia. Dal 1970 e ancor più dalla riforma del 2001, l’Italia è un ordinamento nel quale rilevanti competenze anche legislative sono attribuite a 19 Regioni e 2 province autonome. Quindi quando si ragiona di rappresentanza e di rapporto fra il cittadino e chi appunto la rappresenta occorre tener conto che – oggi – accanto ai 945 parlamentari vengono eletti 884 consiglieri regionali. Se la si vede sotto questo profilo abbiamo in Italia, oggi, un legislatore ogni 33.000 persone; ne avremo domani, dopo la riduzione, uno ogni 40.700. Non mi sembra comunque poco. 

 

Scioglimento delle camere

Alcuni sostengono che una volta confermata ed entrato in vigore la revisione, le camere risulterebbero “delegittimate” e che esse andrebbero sciolte. Con ogni evidenza è una tesi senza il benché minimo fondamento giuridico. Quanto all’eventuale fondamento politico anch’esso è inesistente: al contrario, un Parlamento che avrà trovato la forza di deliberare la riduzione della propria composizione, venendo finalmente incontro ad aspettative da lungo tempo manifestate da gran parte dell’opinione pubblica e delle forze politiche (queste, per una volta, ancor prima che la questione diventasse tanto popolare) sarà ancor più legittimato a proseguire la legislatura (salvi incidenti di percorso del tutto indipendenti dalla riduzione).

 

Sistema elettorale

Al di là della formula elettorale (l’algoritmo per la trasformazione dei voti in seggi) comprende altri aspetti cruciali come l’ambito ovvero la dimensione del collegio e delle circoscrizioni in cui i candidati vengono candidati, votati ed eventualmente eletti. Ciò spiega anche perché la riduzione suggerisce una verifica della compatibilità della legge elettorale vigente con essa. Su questo vi sono opinioni divergenti che dipendono sia dalle priorità perseguite (rapporto elettori-eletti, costi campagne elettorali, governabilità, frammentazione o accesso esteso al maggior numero di forze politiche possibili, eccetera) sia dal quadro delle presunte convenienze di ciascuna forza politica (alla destra, ora, piacciono formule maggioritarie, alle forze della maggioranza M5S-Pd-IV-Leu piacciono formule proporzionali; poco tempo fa era l’opposto).

 

Suffragio universale

Nella definizione della Treccani, si ha «s. universale quando il diritto di voto è attribuito a tutti i cittadini che abbiano raggiunto una determinata età (di solito la maggiore età), senza essere subordinato ad altre condizioni di carattere economico o culturale». Da noi è universale alla Camera dei deputati, ma non al Senato (dove si vota solo a 25 anni compiuti, quattro milioni e quattrocentomila elettori in meno). Ci sarà se il Parlamento vara la legge costituzionale attualmente all’esame.

 

Votare “sì” o votare “no”

Sì, senza grandi aspettative, senza grande entusiasmo, ma anche senza alcuna esitazione. Votare “no” proprio non si può.