L'Ue in ritardo sulla sicurezza strategica

Siamo tornati ai tempi di Bismarck, e al suo “da che mondo è mondo, le grandi questioni non si risolvono con gli incontri diplomatici, ma con il sangue e con il ferro”? Sì, secondo l’influente vicecapo di gabinetto di Trump, Stephen Miller: “Il mondo è tornato a una governance basata sulla forza, potenza militare ed economica, e sulla determinazione a farne uso”. Le conseguenze sono sotto gli occhi di tutti. L’unica parte di mondo nei cui sondaggi si registra un grande miglioramento del giudizio sugli Usa è la Russia di Putin, in tutti i paesi europei e amici di Washington nel Pacifico è invece crollato. L’incertezza economica domina, anche l’élite tecno finanziaria globale a Davos ammette che se mercati e commercio mondiale hanno finora resistito a dazi e mattane di Trump, nessuno ha più certezze su cosa possa avvenire nei prossimi anni. Le catene globali del valore e delle forniture si sono incrinate e accorciate, a vincere sarà solo chi ha coltivato nei decenni politiche commerciali, di approvvigionamento di input e di sbocco dei propri prodotti tali da consentire una forte resilienza rispetto a gravi crisi esogene. Per questo la Cina chiude il 2025 con un nuovo record del suo surplus commerciale, superando i 1.200 miliardi di dollari.

Ma noi, come Europa e come Italia, negli ultimi vent’anni ci siamo limitati a credere che il commercio globale avrebbe premiato le nostre eccellenze di export. E ora la domanda a diventa per noi una vera emergenza. Come affrontare questo mondo nuovo, in cui l’economia è dominata da contrapposte strategie continentali di sicurezza nazionale, strategie di cui come europei non ci siamo dotati?

Concetti come “sicurezza energetica” e “sicurezza alimentare” sono presenti da 50 anni nel dibattito economico. Ma oggi hanno acquisito un’importanza senza precedenti svuotando di senso e potere il Wto. Per Usa e Cina, la priorità è la propria leadership nelle tecnologie, nelle materie prime e nelle catene di approvvigionamento. E sono gli stati i declinatori della priorità della sicurezza nazionale su ogni altra considerazione di costo/opportunità del libero mercato. E’ una cesura netta, rispetto a 30 anni in cui l’occidente credeva che l’allocazione delle risorse dovesse spettare agli attori del mercato, mentre agli stati spettasse solo regolazione e vigilanza sulla fair competition. Il riorientamento delle politiche commerciali verso le priorità della sicurezza strategica politico-militare comporta cambiamenti energici di obiettivi della politica commerciale, strumenti politici nuovi, una riorganizzazione profonda delle autorità decisionali. L’Europa è il grande soggetto a rischio, in questo mondo nuovo.

Il ritardo Ue, teoria e pratica

Cerchiamo di capire perché. Partiamo da che cosa s’intenda oggi, per “sicurezza economica”. Le definizioni perseguite in Usa, Cina e Unione europea sono diverse. In Europa nell’ultimo biennio abbiamo attuato dazi maggiorati alle auto elettriche cinesi adducendo i massicci sussidi di stato garantiti loro da Pechino. Una classica misura per tutelare il libero mercato. Gli Usa hanno aumentato i dazi alle auto cinesi con una prospettiva del tutto diversa: in nome della sicurezza nazionale, le e-car cinesi non garantiscono la privacy dei dati e mettono a rischio la sicurezza nazionale interagendo con le infrastrutture tecnologiche statunitensi.

La Strategia di sicurezza economica dell’Ue adottata nel 2023 dopo l’invasione russa dell’Ucraina ha finalmente sottolineato che, con l’aumento delle tensioni geopolitiche, “alcuni flussi e attività economiche possono rappresentare un rischio per la nostra sicurezza”. Ma le sanzioni energetiche e quelle finanziarie con l’esclusione di primarie banche russe (non tutte) dal sistema internazionale dei pagamenti Swift, la Ue le ha motivate con le violazioni russe al diritto internazionale, non per la nostra esposizione a un rischio strategico. Quando Trump è intervenuto a piedi uniti contro l’esportazione in Cina di Gpu e Tpu avanzate, la motivazione è stata diversa: in base all’AI Act emanato da Trump nel luglio scorso, l’Intelligenza Artificiale generativa e agentica è priorità assoluta per la difesa della superiorità degli Usa in campo economico e geopolitico.

Con il Covid scoprimmo la nostra drammatica dipendenza da una grande accelerazione dell’industria farmaceutica di tutto l’occidente sui vaccini. Ma la risposta trumpiana è fatta di massicce agevolazioni fiscali e agli investimenti del big pharma americano, la Ue ha avuto invece la bella idea di tagliare il numero di anni di proprietà intellettuale a chi ha investito in ricerca e sperimentazione obbligata di anni prima di vedersi approvato il farmaco nuovo, col risultato che oggi le grandi aziende farmaceutiche europee e italiane preferiscono investire negli Usa. Quando nel 2023 il G7 ha approvato la sua “Dichiarazione sulla resilienza economica e la sicurezza economica” condannando “politiche non di mercato come “sovvenzioni industriali pervasive, opache e dannose”, la Ue si è guardata bene dal battersi perché fossero esplicitamente citati tutti i settori su cui con massicci aiuti di stato la Cina ha costruito la sua posizione di forza su batterie, veicoli elettrici, pale eoliche e impianti di raffinazione di terre rare, mentre l’Europa spalancava il suo mercato a milioni di tonnellate di import cinese aggiuntivo su cemento, acciaio a alluminio, con i produttori europei spiazzati dai folli maggiori costi imposti dalle norme Ue Ets autolesioniste sulle emissioni carboniche.

Altri esempi. L’ Export Control Reform Act del 2018 ha proclamato che “la sicurezza nazionale richiede che gli Stati Uniti mantengano la loro leadership nei settori della scienza, della tecnologia, dell’ingegneria e della produzione, compresa la tecnologia di base essenziale per l’innovazione”. L’allora consigliere per la Sicurezza nazionale degli Stati Uniti Jake Sullivan spiegò che “data la natura fondamentale di alcune tecnologie, come i chip logici e di memoria avanzati, d’ora in avanti e nei decenni a venire dobbiamo mantenere il più ampio vantaggio possibile”. E la differenza sostanziale rispetto ad analoghi documenti europei dell’ultimo biennio, è che gli Usa sotto Biden e Trump hanno mobilitato concretamente oltre 200 miliardi di dollari di incentivi e agevolazioni e semplificazioni di vario tipo a vantaggio delle imprese che operano nei settori sopra elencati. Mentre nella Ue la Commissione2 von der Leyen ha adottato sì nell’ultimo anno una serie di proposte analoghe, ma non ha potuto allocarvi le cifre che per ciascuno dei gap tecnologici accumulati dalla Ue aveva indicato in dettaglio il rapporto Draghi. L’unica eccezione al veto contro l’emissione di nuovo debito Ue, dopo quello che fu contratto per finanziare il NgEu con cui si è finanziata la ripresa post Covid, è avvenuta recentemente per finanziare il sostegno militare ed economico all’Ucraina. Ma per il resto sono essenzialmente gli stati membri Ue a dover pensare a come finanziare la sicurezza strategica dei settori più esposti delle proprie filiere: il che comporta inevitabilmente l’impossibilitò di qualunque economia di scala, e la rottura del mercato unico giacché ogni paese Ue membro ha margini di finanza pubblica molto diversi. Nel caso italiano, ristrettissimi.

Le alleanze mancate

Un altro capitolo del ritardo europeo in tempi di sicurezza strategica come stella polare è la mancanza pluridecennale di alleanze commerciali internazionali volte a questo fine.  
La strategia di sicurezza economica dell’Ue impone a Bruxelles di elaborare politiche che incorporino tre obiettivi primari: promuovere la competitività diversificando le fonti di approvvigionamento e i mercati di esportazione; proteggere l’Ue dai rischi per la sicurezza economica (ricorrendo a dazi compensativi, screening degli investimenti e controlli sulle esportazioni); e collaborare con paesi “che condividono le nostre preoccupazioni o i nostri interessi in materia di sicurezza economica”.  L’unica attuazione concreta è stata la nascita nel 2021 del Consiglio per il commercio e la tecnologia Ue-Usa. In teoria doveva lavorare a standard comuni su Intelligenza Artificiale, semiconduttori, sicurezza delle catene di approvvigionamento e controlli sulle esportazioni.  I fatti hanno dimostrato che non è servito né a evitare che su internet e AI l’approccio dell’Europa con norme come Gdpr, Dsa e Dma non confligga frontalmente con quello dei giganti Usa del settore, né ha giocato alcun ruolo nella trattativa diretta Ue-Usa sui maxi dazi annunciati a marzo 2025 da Trump. Al contrario, funziona la cooperazione tra Australia, India e Giappone creata dalla comune Supply Chain Resilience Initiative. E’ rifacendosi alla Jucip, la partnership commerciale tra le filiere industriali di Usa e Giappone, che Tokyo è riuscita ad ammorbidire Trump. Ed è grazie alla Chip 4 Alliance sottoscritta nel 2021 da Biden con Giappone, Corea del Sud e Taiwan, che Trump ha avuto buon gioco nell’ottenere da quei paesi investimenti per molti miliardi di dollari. 

Aiuti di stato e dazi 

A seguito della pandemia di Covid-19, la politica industriale decisa dagli stati sembra essere tornata in gran voga anche in occidente, a dire la verità molto più negli Stati Uniti che nella Ue. E anche le politiche industriali discendono oggi dalla definizione preminente degli interessi strategici in gioco nei diversi settori indicati dalla mano pubblica. E’ diventato così più complicato per l’occidente accusare la Cina per i 6-7 punti di pil di sussidi e agevolazioni pubbliche di ogni tipo riservati ogni anno ai settori indicati come strategici dal Partito Comunista. Negli Usa, in questi anni è venuta meno la tradizionale divisione politica che vedeva i democratici tradizionalmente propensi ai sussidi pubblici, e i repubblicani contrari. Sotto Biden, il Chips and Science Act fu il primo a stimolare la produzione interna di semiconduttori avanzati fornendo massicci sussidi alla produzione nel paese, nonché finanziamenti per la formazione dei lavoratori, l’istruzione in scienze e ingegneria. Il Chips Act recente della Ue va in una direzione simile, ma sono i singoli stati membri che devono finanziarne il più, con le conseguenze già descritte sopra, Bruxellles si limita in materia a deroghe al divieto di aiuti di stato. Con l’Inflation Reduction Act Biden aggiunse oltre 100 miliardi di dollari di sussidi, orientati a una svolta di sostenibilità ambientale e allo sviluppo e produzione di batterie elettriche. La legge mirava ad allineare gli Stati Uniti ai propri impegni di riduzione delle emissioni, e ad affermare la propria leadership rispetto alla Cina nei mercati chiave dei prodotti rispettosi dell’ambiente. Con il ritorno di Trump alla Casa Bianca, la legge è stato smontata nelle sue finalità ambientali, tutti gli incentivi sono stati rivolti al contrario al rilancio del drilling e del fracking grazie a cui gli Usa erano tornai all’autonomia energetica,  ma si sono aggiunti altri 100 miliardi di dollari sostegno delle infrastrutture energetiche e degli Hyper Data Center necessari al successo delle grandi imprese americane leader dell’Intelligenza Artificiale.

L’Europa sta affrontando questa sfida in una logica di concorrenza tra le diverse nazioni membre: è una prospettiva suicida, visto il moltiplicatore che l’adozione di massa dell’AI potrebbe rappresentare per le proprie filiere della manifattura e dei servizi, in termini di produttività, competitività, qualificazione delle proprie risorse umane e aumento dell’occupazione. L’Italia, seconda manifattura europea e quarta esportatrice al mondo di manufatti, considerando la propria folle bolletta energetica che da tre anni ne spinge al ribasso l’industria, avrebbe dovuto alacremente lavorare per la maggior integrazione possibile con la Germania sia delle infrastrutture necessarie al decollo dell’AI, sia dei modelli diversi di AI da sperimentare e applicare in ogni filiera industriale, chiedendo un pieno coinvolgimento nell’attuazione comune dei pacchetti di incentivi varati dal governo Merz.        
Oltre alle politiche industriali, con Trump è ovviamente tornata a ruggire un’altra tradizionale leva di stato per difendere interessi strategici: i dazi. Con Trump gli Usa hanno giustificato i cosiddetti “dazi reciproci” a livello mondiale con la minaccia alla sicurezza rappresentata dai persistenti deficit commerciali che in vent’anni avrebbero impoverito l’economia produttiva statunitense. In realtà l’annuncio di Trump rivelava che non erano affatto dazi reciproci. Esprimevano un’aggressiva dottrina neomercantilista, per la quale minacciando dazi spropositati si obbliga qualunque altro paese, fosse anche legato agli Usa da stretta cooperazione politica e militare, alla consapevolezza che per continuare a entrare nel mercato Usa e per beneficiare del suo sostegno militare bisogna essere disposti a pagare un prezzo più elevato, sia con dazi sia con massicci investimenti negli Usa. 

Chi decide cosa? 

Il che ci porta al problema finale: quello dei nuovi poteri per assumere simili decisioni, rispetto alle precedenti logiche multilaterali del Wto e delle burocrazie tecniche che sovrintendevano ai dazi finché si è tornati alla logica di potenza. Come integrare al meglio le competenze necessarie in materia di rischi per la sicurezza nazionale, privacy, sicurezza alimentare, resilienza degli approvvigionamenti, politiche energetiche e flussi commerciali? Quali attori istituzionali vanno potenziati o indeboliti di fronte a una mutazione così radicale delle priorità?  Chi ha l’autorità decisionale finale?

Chi qui scrive è personalmente convinto che sia assolutamente decisiva per l’intero occidente la decisione che la Corte Suprema Usa nelle prossime settimane è chiamata ad assumere in materia. La sezione 232 del Trade Expansion Act del 1962 consente sì al presidente statunitense di imporre restrizioni alle importazioni, ma solo sulla base di una determinazione del Dipartimento del Commercio secondo cui determinate e particolari importazioni minacciano la sicurezza nazionale degli Usa. Al Dipartimento del Commercio le indagini sono condotte dall’Ufficio per l’industria e la sicurezza (Bis), più specializzato, che sollecita il parere del segretario alla Difesa e di altri capi di agenzie competenti. Se il Dipartimento del Commercio riscontra una minaccia, il presidente può decidere se accettarne le conclusioni e, in tal caso, quali misure commerciali adottare. Ma minaccia è valutata da tecnici, per singolo prodotto e mai in termini generalizzati al mondo intero. Perché la competenza generale su dazi e politiche commerciali resta in capo al Congresso.   
Nei decenni si sono aggiunte altre norme. i controlli sulle esportazioni di prodotti a duplice uso, civile e militare, sono dal 2018 ora disciplinati dall’Ecra, Export Control Reform ACT, che ha istituito un procedimento comune tra Dipartimento del Commercio, Pentagono, Dipartimento di Stato, Dipartimento dell’Energia e agenzie nazionali come Cia e Nsa. Obiettivo: aggiornare le tecnologie emergenti fondamentali per la sicurezza nazionale. Gli elenchi di controllo delle esportazioni sono gestiti dal Bis, le decisioni sulle licenze sono delegate al segretario al Commercio, che può richiedere il parere di altre agenzie. I dazi di Trump non hanno percorso nessuna di queste vie istituzionali. Sono stati decisi esclusivamente dal presidente ricorrendo all’International Emergency Economic Powers Act approvato nel 1977 sotto la presidenza Carter. Tale norma conferisce al presidente ampi poteri per regolamentare le transazioni internazionali in seguito a una dichiarazione di emergenza nazionale ai sensi del National Emergencies Act. Il Consiglio di Sicurezza nazionale è chiamato alla formulazione di queste politiche, le sanzioni Ieepa sono gestite dal Dipartimento del Tesoro, o dal Pentagono se riguardano produzioni per la difesa. Il punto su cui si deve pronunciare la Corte Suprema è se davvero i dazi a 144 paesi siano considerabili una risposta a un’emergenza nazionale che non è mai stata dichiarata coinvolgendo formalmente il Congresso come previsto dal National Emergency Act, op se invece siano sati decisi in una maniera illegale. Nel qual caso si pone il problema enorme dei ristori richiesti da oltre mille imprese americane che hanno fatto ricorso, visto che i dazi si sono tradotti in un considerevole aumento dei prezzi del loro input necessari alla produzione. Ai giudici costituzionali americani spetta una decisione che non riguarda solo Washington: se il commercio mondiale dipende dall’arbitrarietà  di una persona e non da procedimenti e verifiche tecniche, ci andiamo tutti di mezzo.