A che punto è la concorrenza (e l’Autorità che deve garantirla)

La settimana scorsa il presidente dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, Roberto Rustichelli, ha presentato l’ultima Relazione annuale del suo mandato, che scade a maggio. L’intervento aiuta a mettere a fuoco i principali temi relativi alla politica di concorrenza, ma anche, in parte inconsapevolmente, a riflettere sul ruolo delle autorità amministrative indipendenti.

Il discorso prende le mosse dall’eccezionalità del periodo: in primo luogo, “la pandemia ha evidenziato la dipendenza europea da forniture esterne in settori essenziali”; secondariamente, “la guerra in Ucraina e, più recentemente, il conflitto esploso nel Golfo Persico hanno messo in luce la vulnerabilità energetica del vecchio continente”; infine, “l’introduzione di barriere tariffarie […] ha trasformato il commercio e la tecnologia in leve di potere geopolitico”. In questo contesto, Rustichelli offre due ragionamenti che rischiano di entrare in conflitto. Da un lato, rivendica la funzione della concorrenza come volano di “sicurezza economica e competitività, atteso che, come ampiamente riconosciuto, essa favorisce l’innovazione e l’efficienza”. Dall’altro, la concorrenza va aperta “al dialogo con le esigenze della sicurezza economica, dell’autonomia strategica e della sostenibilità”.

Rustichelli illustra come, a suo avviso, queste finalità possano essere coniugate. Per esempio, sottolinea i numerosi interventi sui “green claim”, che traggono in inganno i consumatori se non sono adeguatamente sostanziati. Si possono avere opinioni differenti sul merito dei singoli procedimenti, ma in principio l’argomento è solido. In altri casi le questioni sono più complicate ed è meno scontato che si possano mettere assieme la capra della concorrenza e i cavoli delle nuove esigenze. Il presidente dell’Agcm rivendica che “l’attuale quadro normativo, se interpretato con equilibrio, non ostacola il rafforzamento delle imprese ma previene l’acquisizione di un potere di mercato suscettibile di indebolire la dinamica competitiva”. In effetti, l’Autorità ha severamente scrutinato molte operazioni di concentrazione tra le imprese, soppesandone gli impatti anti-concorrenziali e i vantaggi in termini di sinergie o efficienze. Poi, però, ha fatto prevalere la ragion di stato quando si è trovata davanti a operazioni “di sistema”, come il via libera all’acquisizione del secondo operatore della distribuzione gas da parte del primo. Allo stesso modo, l’Agcm ha interpretato con coerenza e rigore il suo ruolo difendendo, praticamente da sola, un serio percorso verso la liberalizzazione dei mercati energetici, grazie anche alla convinzione e alla tenacia dei suoi dirigenti e funzionari. Non è esagerato sostenere che non saremmo mai arrivati al superamento della maggior tutela senza la loro fermezza. Ma l’Agcm ha ceduto alla tentazione di essere più realista del re, quando ha applicato il divieto di variazione unilaterale dei contratti di fornitura dell’energia elettrica e del gas (disposto durante l’emergenza del 2022) anche ai contratti scaduti – decisione bocciata dalla giustizia amministrativa. Talora ha inseguito le mode del momento, come nelle periodiche indagini sui prezzi dei biglietti aerei da e per le isole maggiori nel periodo natalizio o l’adesione alla “guerra contro l’algoritmo” bandita dal ministro Adolfo Urso (senza risultati). Curiosamente, pur ricordando le principali indagini conoscitive, il presidente non ha dato adeguato peso al cambio normativo chiesto e ottenuto nel decreto Asset: i poteri dell’Autorità sono stati ampliati, consentendo di imporre aggiustamenti strutturali in seguito alle risultanze delle indagini con un onere probatorio inferiore rispetto agli ordinari procedimenti per abusi o intese. Delle tre indagini avviate con le nuove regole, due (sui biglietti aerei e sui carburanti) si sono chiuse in un nulla di fatto e, in parte, in contraddizione con altri procedimenti; la terza (sul quantum computing) è ancora in corso.

La domanda che indirettamente Rustichelli solleva è: spetta davvero al Garante trovare un equilibrio e cercare una mediazione tra le ragioni della concorrenza e quelle che in senso lato possiamo chiamare necessità politiche? Rispondere di sì equivale ad assegnare ai vertici di Piazza Verdi un ruolo più ampio e più discrezionale di quanto preveda la legge del 1990, che grazie alla saggezza dei suoi estensori (e in particolare di Franco Romani) ne circoscrive in modo preciso i confini. Il tema riguarda del resto tutte le autorità: può l’indipendenza coesistere con la flessibilità politica? L’autonomia dei regolatori presuppone un perimetro chiaro e ristretto, che non deve essere invaso da terzi (in particolare dai governi) ma che non deve neppure vedere sconfinamenti. Se le autorità decidono di cedere alle pressioni della politica o dell’opinione pubblica, finiscono per mettere a repentaglio la propria indipendenza.

Rustichelli, beninteso, non risolve esplicitamente questa tensione. Lascia ai numeri il giudizio sul suo operato. Nel corso del suo settennato, “sono state irrogate sanzioni per 4,5 miliardi di euro, di cui circa 4 miliardi per interventi antitrust e 500 milioni di euro per violazioni della disciplina a tutela del consumatore”. In realtà, più della metà del gettito deriva da tre soli casi: il presunto cartello sui finanziamenti all’acquisto di nuove vetture (678 milioni di euro di multa, annullata dal giudice amministrativo), il presunto abuso di posizione dominante di Amazon nella logistica (1,12 miliardi, la sanzione più alta mai elevata dall’Agcm, ridotta di un terzo dal Tar e ora pendente davanti al Consiglio di Stato) e il presunto cartello tra le compagnie petrolifere sui biocarburanti (936 milioni, attualmente oggetto di ricorsi al Tar). L’importanza assegnata a questo aspetto – il termine sanzioni ricorre 14 volte in 20 pagine – dice quanto sia centrale l’attività repressiva nella filosofia del presidente. Con quali risultati? “Nel periodo 2019-2025, l’attività di tutela della concorrenza ha generato benefici per imprese e consumatori pari a 9 miliardi di euro” (lo 0,39 per cento del pil nel 2025).

Viene quindi il sospetto che lo sforzo di trovare una sintonia con i nuovi orientamenti politici sia andato a detrimento non solo dell’efficacia dell’azione Antitrust, ma anche della chiarezza della sua missione. La scarsa eco mediatica riscossa quest’anno dalla Relazione annuale dice qualcosa, forse, sullo spirito dei tempi. Ma dice anche che un diverso posizionamento ha reso meno immediatamente interpretabile il messaggio e conseguentemente la percezione del ruolo cruciale svolto dall’Autorità. Rustichelli, nel corso del suo mandato, si è trovato sotto i riflettori più per sporadiche iniziative di grande rilevanza che per la continuità del suo racconto sulla funzione e la ragion d’essere dell’Antitrust. Facendosi troppo vasto e spaziando dalla geopolitica alla concorrenza fiscale, dalle Big Tech alla sicurezza economica, questo ha forse perso di focalizzazione, come burro spalmato su una fetta di pane troppo grande.