Una sonora bocciatura del Ddl Caccia

Il documento approvato il 23 luglio dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome sul Ddl caccia potrebbe sembrare, a una lettura rapida, tutt’altro che una bocciatura. Il testo condivide "l’obiettivo di un’evoluzione della normativa di riferimento" dopo oltre trent’anni dall’approvazione della legge 157 del 1992, offre collaborazione per la fase attuativa e precisa persino che dall’esame del provvedimento "non sono emerse proposte emendative al testo", salvo alcune difficoltà gestionali e applicative. È la prudenza diplomatica propria di un organismo che rappresenta amministrazioni governate da maggioranze politiche differenti e che non intende contestare l’opportunità di aggiornare la disciplina della caccia.

Superata questa premessa, il giudizio cambia: in realtà, la bocciatura appare sonora, se appena si scavalcano le formule di rito. Le osservazioni successive investono infatti alcune delle disposizioni più qualificanti della riforma e coincidono in larga parte con le critiche formulate dall’Ispra e dagli specialisti ascoltati dalla Camera. La Conferenza segnala rischi di violazione del diritto europeo, aumento della pressione venatoria, indebolimento della vigilanza, insufficienza delle basi scientifiche, pericoli per le specie non bersaglio e perdita di capacità amministrativa nella raccolta dei dati. Il Ddl 1552 , approvato dal Senato il 23 giugno e ora all’esame della Camera come proposta C. 2984 riceve di fatto una contestazione assai severa sugli strumenti scelti per realizzarlo.

Il rilievo principale riguarda la soppressione del limite nazionale della prima decade di febbraio. La Conferenza scrive:

"L’abolizione del limite fissato alla prima decade di febbraio per la chiusura della caccia potrebbe comportare la violazione diretta dell’Art. 7 della Direttiva Uccelli, poiché eliminare il limite del 10 febbraio significa colpire gli uccelli in migrazione pre-riproduttiva, minando la conservazione delle specie".

La critica colpisce alla radice la rappresentazione secondo cui l’eliminazione del limite del 10 febbraio restituirebbe semplicemente alle Regioni la libertà di adattare i calendari alle condizioni locali. Il calendario venatorio non può essere determinato soltanto mediante una scelta amministrativa o politica e meno che mai locale, perché deve rispettare eventi biologici misurabili: la riproduzione e il ritorno degli uccelli migratori verso le aree di nidificazione. L’articolo 7 della Direttiva Uccelli impone agli Stati membri di assicurare che le specie migratrici non siano cacciate durante la migrazione prenuziale. La Commissione europea utilizza a questo scopo il "Key Concepts Document", che raccoglie le migliori informazioni disponibili sull’inizio della migrazione e sui periodi riproduttivi delle singole specie; la Corte di giustizia ha inoltre chiarito che durante queste fasi deve essere garantita una protezione completa.

La data del 10 febbraio non rappresenta quindi una sorta di superstizione normativa. È invece un limite uniforme che riduce il rischio di sovrapposizione tra attività venatoria e migrazione di ritorno. La sua eliminazione rimuove una garanzia nazionale e trasferisce sulle singole Regioni l’onere di stabilire, specie per specie, se un prolungamento sia compatibile con la Direttiva. Il rischio aumenta perché il Ddl consente di oltrepassare la prima decade di febbraio e attenua contemporaneamente il valore del parere dell’Ispra, al quale le amministrazioni non sarebbero più obbligate a conformarsi.

Su questo punto la corrispondenza con la valutazione scientifica è quasi letterale. Nell’audizione del 14 luglio alla Camera, l’Ispra ha ricordato che le modifiche permettono alle Regioni di estendere la caccia alle specie migratrici oltre la prima decade di febbraio e trasformano il suo parere da vincolante a meramente consultivo. Secondo l’Istituto, la combinazione delle due disposizioni rischia di produrre contrasti con la Commissione europea, proprio perché la Direttiva vieta il prelievo durante la migrazione prenuziale e la riproduzione. La stessa pretesa contestata, e proprio dalle Regioni, consistente nel trasformare la flessibilità amministrativa in una facoltà di allungamento della stagione, mentre il giudizio tecnico dell’organo nazionale competente perde forza.

Una seconda convergenza riguarda la riapertura degli impianti di cattura degli uccelli destinati a essere utilizzati come richiami vivi. La Conferenza ricorda che i roccoli e le catture sono fermi da circa vent’anni, dopo una procedura d’infrazione europea, e avverte che la loro riapertura esporrebbe nuovamente lo Stato a contestazioni comunitarie. L’Ispra ha formulato lo stesso rilievo: la cattura di uccelli selvatici per l’impiego come richiami vivi è stata considerata incompatibile con la Direttiva Uccelli e ha già determinato condanne dell’Italia da parte della Corte di giustizia. Non si tratta quindi del recupero innocuo di una tradizione locale, come suggerisce una parte della comunicazione favorevole alla riforma, ma di riattivare una pratica il cui precedente giuridico europeo è già sfavorevole.
Anche sugli appostamenti fissi la Conferenza respinge una liberalizzazione priva di una valutazione territoriale. Il Ddl elimina il limite collegato al numero di autorizzazioni rilasciate nell’annata 1989-1990 e trasferisce alle Regioni la regolazione degli appostamenti. Le amministrazioni regionali chiedono che il numero massimo sia determinato attraverso la pianificazione faunistico-venatoria, tenendo conto della densità dei cacciatori e della tutela delle rotte migratorie. L’Ispra osserva, nello stesso senso, che la rimozione del limite può aumentare la pressione sugli uccelli migratori. La differenza è importante: attribuire la competenza alle Regioni può essere coerente con il loro ruolo, ma la competenza deve esercitarsi sulla base di un limite pianificato, non trasformarsi nell’assenza di un limite. Il testo ufficiale del Ddl affida infatti alle Regioni l’autorizzazione degli appostamenti senza conservare il precedente tetto nazionale.

La Conferenza contesta inoltre la soppressione dell’obbligo di scegliere in via esclusiva una forma di caccia. Secondo il documento, la possibilità di praticare più forme può aumentare la pressione venatoria e rendere più difficile la vigilanza. L’Ispra assume su questo punto una posizione meno restrittiva, giudicando la modifica accettabile alla luce della diminuzione del numero dei cacciatori, ma riconosce che essa può accrescere la pressione associata ad alcune specifiche modalità di prelievo. Anche qui emerge il limite della tesi secondo cui la riduzione complessiva dei praticanti giustificherebbe qualsiasi ampliamento delle loro possibilità individuali. La pressione sulla fauna non dipende soltanto dal numero totale delle licenze, ma anche dalla distribuzione dei cacciatori, dalle forme di caccia utilizzate, dalla durata della stagione e dalla capacità di controllo.

Un altro gruppo di osservazioni riguarda la pianificazione territoriale. Il Ddl apre in via generale alla caccia programmata le aree appartenenti al demanio forestale dello Stato, delle Regioni e degli enti pubblici. La Conferenza chiede che l’accesso venatorio resti subordinato a specifiche valutazioni ecologiche e a vincoli di sicurezza legati alle altre forme di fruizione. L’appartenenza pubblica di un bosco non fornisce infatti alcuna informazione sulla sua capacità di sopportare una maggiore pressione, sulla presenza di specie sensibili o sulla compatibilità con escursionismo, lavoro forestale e attività ricreative. Una gestione dichiarata scientifica dovrebbe partire dalle caratteristiche dei luoghi, mentre l’apertura generalizzata rovescia l’ordine della valutazione: prima si rende disponibile il territorio, poi si cercano eventuali ragioni per limitarne l’uso.

Nello stesso ambito, le Regioni criticano l’esclusione delle Province da alcune funzioni, perché riduce la capacità di adattamento locale e indebolisce la raccolta dei dati. Contestano anche il potere sostitutivo affidato congiuntamente ai ministeri dell’Agricoltura e dell’Ambiente quando le amministrazioni regionali non trasmettano entro tre mesi le informazioni richieste, giudicandolo sproporzionato rispetto ad adempimenti che richiedono attività di rilevazione ed elaborazione. Propongono un confronto preventivo e tempi congrui. È un’obiezione che riguarda l’infrastruttura conoscitiva della riforma: mentre il Ddl rivendica una gestione più moderna, rischia di ridurre il ruolo degli enti territoriali che raccolgono le informazioni necessarie a quella gestione.

La Conferenza rileva inoltre che la sostituzione della soglia certa del 40 per cento dei fondi interessati con la formula "la maggior parte del territorio" introduce indeterminatezza giuridica e rende più difficile per proprietari e comunità locali opporsi ai vincoli. Anche questo punto incrina l’idea di una riforma limitata all’efficienza faunistica. L’estensione dell’attività venatoria incide sull’uso dei fondi, sulla sicurezza e sulla possibilità dei proprietari di partecipare alle decisioni che riguardano il proprio territorio; rendere più gravoso il dissenso non migliora la qualità scientifica della gestione.

Particolarmente significativa è l’obiezione alla distanza fissa di cinquecento metri prevista per la deroga relativa allo storno. La Conferenza afferma di non individuare alcuna base scientifica per questa quantificazione e segnala il rischio di nuove censure europee. Come per l'efficacia dell'omeopatia e delle terapie complementari, una distanza inserita in una legge non diventa razionale per il solo fatto di essere espressa in un testo parlamentare. Le deroghe previste dalla Direttiva Uccelli devono rispondere a condizioni determinate, essere selettive e giustificate dalla necessità di prevenire danni effettivi. Il raggio entro il quale autorizzare gli abbattimenti dovrebbe quindi derivare da dati sul tipo di coltura, sulla distribuzione degli animali e sull’efficacia della misura. In assenza di questa dimostrazione, i cinquecento metri costituiscono una soglia legislativa priva del necessario collegamento con il fenomeno che dovrebbe regolare.

Il passaggio più duro, dopo quello sul calendario, riguarda la caccia al cinghiale su terreno innevato. La Conferenza esprime "perplessità" sulla possibilità di autorizzare la braccata e ravvisa "un grave pericolo per la sopravvivenza della piccola fauna stanziale". Aggiunge che la neve azzera le possibilità di fuga degli animali e può trasformare l’attività in abbattimenti indiscriminati e non selettivi, coinvolgendo anche cuccioli e femmine gravide. L’Ispra, ma in generale chiunque avesse un minimo di senso per l'ecologia delle specie coinvolte dalla caccia, aveva già segnalato i possibili effetti indiretti sulle specie non bersaglio.

Questo rilievo investe direttamente la pretesa di presentare ogni ampliamento della caccia al cinghiale come intervento di gestione: il fatto che una specie debba essere contenuta non rende infatti irrilevanti il metodo impiegato e gli effetti sul resto della comunità animale. Una braccata comporta movimento di persone e cani, disturbo e inseguimento in un ambiente nel quale la neve rende più onerosa la fuga e più facile l’individuazione degli animali. La selettività, che dovrebbe distinguere la gestione faunistica dal semplice aumento delle opportunità di tiro, diventa quindi il problema centrale. Le Regioni che dovrebbero autorizzare e organizzare queste attività dichiarano che la disposizione può produrre conseguenze incompatibili con i principi invocati dalla stessa riforma.

La consonanza del testo delle Regioni con l’Ispra è particolarmente istruttiva. Anche l’Istituto ha premesso che una caccia correttamente pianificata e fondata su criteri scientifici può essere compatibile con la conservazione, e ha giudicato ragionevole aggiornare una legge concepita all’inizio degli anni Novanta. Ha però concluso che diverse modifiche del Ddl non sono coerenti con gli obiettivi di tutela della biodiversità: non riducono il prelievo sulle specie in cattivo stato di conservazione, aumentano alcuni fattori di pressione, espongono l’Italia a contrasti con le norme europee e depotenziano il ruolo dell’organismo tecnico nazionale.

La posizione delle Regioni segue la stessa struttura: consenso sull’esigenza di riformare, dissenso su parti essenziali della riforma proposta. Per questo il documento non può essere utilizzato come un parere favorevole accompagnato da qualche richiesta di manutenzione amministrativa. Il calendario oltre il 10 febbraio, la cattura degli uccelli da richiamo, gli appostamenti senza un limite pianificato, la moltiplicazione delle forme di caccia, l’apertura del demanio forestale, la deroga sullo storno e la braccata sulla neve appartengono all’architettura sostanziale del provvedimento.

Il peso istituzionale di questa valutazione è evidente. Sono le Regioni a predisporre i calendari venatori, pianificare il territorio, autorizzare le attività, raccogliere i dati, organizzare i controlli e affrontare i contenziosi. Quando proprio questi soggetti avvertono che una norma può violare la Direttiva Uccelli, aumentare la pressione sulle specie migratrici, ostacolare la vigilanza o produrre abbattimenti non selettivi, il Parlamento non riceve una protesta esterna, ma il giudizio delle amministrazioni sulle quali ricadrebbe l’attuazione della legge.

Dopo l’Ispra e gli specialisti ascoltati alla Camera, la Conferenza delle Regioni conferma dunque che le principali obiezioni al Ddl non nascono da un’avversione ideologica alla caccia. Riguardano la compatibilità europea delle norme, la loro base scientifica e la possibilità di applicarle senza compromettere la tutela della fauna. La riforma viene contestata nel suo nucleo dagli organismi tecnici e istituzionali ai quali dovrebbe affidarsi per funzionare.

Il significato politico della vicenda è stato colto con singolare chiarezza persino da Caccia Magazine, testata redazionale interamente rivolta al mondo venatorio. L’articolo del 27 luglio apre constatando che, sottratti gli ambientalisti, le opposizioni, Forza Italia, Arcicaccia (!) e l’Ispra, a sostenere il testo uscito dal Senato restano Fratelli d’Italia, la Lega e una parte dell’associazionismo venatorio. La conclusione della rivista è impietosa: “questo fronte, che ogni settimana s’assottiglia, non può contare sulla sponda delle Regioni e delle Province autonome.

Non è il giudizio di un’associazione animalista. È l’apertura scelta dalla redazione di una rivista di caccia. Quando persino la stampa venatoria registra l’isolamento del Ddl e riconosce che le Regioni gli negano la propria sponda, la propaganda sulla riforma moderna, scientifica e condivisa non regge più, e il testo appare per quello che è: una mera operazione abborracciata per raccattare qualche voto in più in vista delle politiche.