Cosa ci siamo persi del Pnrr

Il modo più comodo per parlare del Pnrr è raccontare che l’Italia ha preso le rate, ha rispettato le scadenze, ha mandato le carte a Bruxelles, ha superato le verifiche, ha evitato il disastro e dunque, tutto sommato, se l’è cavata. Il modo più serio per parlarne è invece partire da una domanda diversa: il Pnrr sta cambiando davvero l’Italia? Sta rendendo più forte il nostro mercato del lavoro? Sta riducendo i divari territoriali? Sta aiutando le donne a lavorare di più? Sta creando più competenze? Sta migliorando il rapporto tra imprese e stato? Sta costruendo servizi dove mancavano? Sta facendo quello che prometteva di fare? Il nuovo dossier di Assonime e Openpolis, dedicato agli investimenti del Pnrr per l’occupazione, costringe a rispondere con una certa franchezza: no, non abbastanza.

E forse la notizia più importante è proprio questa. Il Pnrr, il più grande piano di modernizzazione finanziato dall’Europa nella storia repubblicana, non è stato tradito soltanto dai ritardi, dai cantieri lenti, dai bandi riaperti, dalle piattaforme che non dialogano tra loro, dalle revisioni continue. E’ stato tradito da una malattia più profonda: la tendenza italiana a trasformare un progetto di cambiamento in un esercizio di rendicontazione.

Il dossier Assonime-Openpolis ha un merito: non si accontenta di verificare se milestone e target siano stati formalmente raggiunti, ma prova a capire se dietro il timbro europeo ci siano risultati reali. E il quadro che emerge è impietoso. A cinque mesi dalla conclusione del Piano, al 30 novembre 2025, risultano spesi circa 101 miliardi di euro, a cui si aggiungono 24 miliardi destinati a strumenti finanziari. Ma resta ancora da mettere a terra circa il 35 per cento delle risorse. Il punto non è solo che si corre alla fine. Il punto è che si corre spesso senza sapere con precisione dove si sta andando. Il dossier segnala ritardi, errori di caricamento, disallineamenti tra revisioni del Piano e dati disponibili, incongruenze nei dataset, informazioni frammentarie, piattaforme non interoperabili. E quando un paese non riesce a sapere con chiarezza dove sono i progetti, a che punto sono, quanto è stato speso, quali risultati hanno prodotto, il problema non è contabile: è politico. Significa che il Pnrr, da progetto nazionale, è diventato una procedura amministrativa.

La prima grande sconfitta è questa: il Pnrr è sparito dal dibattito pubblico. Assonime lo dice con chiarezza. L’attenzione si è concentrata quasi esclusivamente sulla necessità di finire i progetti entro il 2026 per non perdere fondi. Ma le tre priorità trasversali originarie – donne, giovani, Mezzogiorno – sono finite ai margini. Doveva essere il piano per ridurre i divari di genere, territoriali e generazionali. E’ diventato il piano per non mancare la prossima scadenza. Un dettaglio racconta bene il ribaltamento: le norme sui bandi Pnrr prevedevano una quota del 30 per cento di assunzioni riservata a giovani e donne, ma la normativa consentiva nove diverse deroghe e, secondo i dati richiamati dal dossier, quasi due terzi dei bandi, il 64 per cento, non hanno rispettato quella quota. Non è un incidente. E’ la fotografia di un paese che proclama obiettivi trasformativi e poi costruisce subito le scorciatoie per non rispettarli.

Il secondo fallimento riguarda il contesto imprenditoriale. Anche qui il dossier è severo. La Corte dei conti europea ha osservato che l’Italia, tra il 2021 e il 2024, non ha registrato progressi significativi nell’attuazione delle raccomandazioni europee relative al miglioramento delle condizioni per l’attività d’impresa. E le raccomandazioni erano le solite, cioè quelle che da anni sappiamo essere decisive: ridurre gli oneri amministrativi e regolatori, accelerare le autorizzazioni, rafforzare la concorrenza, rendere più efficiente la giustizia civile e fallimentare, migliorare l’accesso al credito per Pmi e start-up. Il Pnrr avrebbe dovuto aggredire questi nodi. Invece, secondo la valutazione richiamata da Assonime, li ha affrontati in modo limitato e indiretto. Qui sta uno dei paradossi italiani: siamo bravissimi a immaginare investimenti, molto meno a rimuovere gli ostacoli che impediscono agli investimenti di produrre crescita. Possiamo spendere miliardi, ma se autorizzazioni, burocrazia, concorrenza, giustizia e credito restano zavorre, la crescita prodotta dal Pnrr non diventa sviluppo stabile. Diventa una fiammata.

Il terzo fallimento riguarda le politiche attive del lavoro, cioè la riforma più ambiziosa, più costosa e più simbolica. Il programma Gol, Garanzia occupabilità lavoratori, è il cuore della strategia del Pnrr sul mercato del lavoro. La dotazione iniziale era di 4,4 miliardi, poi salita a 5,4, poi ridotta con l’ultima revisione a 4,6 miliardi. L’obiettivo era semplice da raccontare e difficilissimo da realizzare: prendere in carico i disoccupati, formarli, orientarli, collegarli alle imprese, accompagnarli verso lavori veri, soprattutto se fragili, lontani dal mercato, over 55, giovani Neet, donne svantaggiate, persone con disabilità, disoccupati di lunga durata, working poor. Sulla carta, la rivoluzione era notevole: un sistema nazionale di politiche attive, livelli essenziali delle prestazioni nei centri per l’impiego, integrazione tra formazione e lavoro, piattaforme comuni, profili personalizzati. Nella realtà, il dossier mostra una storia diversa: molta presa in carico, poca certezza sugli esiti.

Il target dei 3 milioni di beneficiari, formalmente, è stato raggiunto. A settembre 2025 risultavano oltre 4 milioni di presi in carico e 3.091.264 beneficiari, pari al 103 per cento dell’obiettivo. Ma Assonime spiega che la definizione di “beneficiario raggiunto” è cambiata nel tempo e che, almeno in una prima fase, tendeva a sovrastimare i risultati, includendo anche chi era stato soltanto profilato, orientato, inserito in un patto di servizio, senza aver necessariamente svolto attività sostanziali di formazione o ricollocamento. Dopo le richieste della Commissione europea, i criteri sono stati resi più stringenti, ma anche la nuova definizione resta in parte orientata al processo più che all’esito: conta l’occupazione, conta la formazione conclusa, ma conta anche un “nucleo minimo di attività” capace di accrescere l’occupabilità. Tradotto: si misura molto ciò che viene erogato, molto meno ciò che cambia davvero nella vita delle persone.

Il dato territoriale conferma il problema. Il tasso nazionale di conversione tra presi in carico e beneficiari è del 76 per cento, ma in Sicilia è al 56 per cento e in Molise al 53. Alcune regioni vanno molto meglio: Bolzano e Friuli-Venezia Giulia sono al 93 per cento, il Veneto al 92, la Toscana e Trento al 91. Ma la frammentazione è enorme. E ancora più importante è la qualità del risultato. Gol funziona meglio con chi è già vicino al mercato del lavoro, cioè con i profili “work ready”. Funziona molto peggio con i soggetti fragili, quelli per cui la riforma avrebbe dovuto essere più importante. Per disoccupati di lunga durata, persone con disabilità, donne con carichi di cura, giovani in dispersione, il passaggio dalla presa in carico a un lavoro stabile resta difficile. Anche quando l’inserimento avviene, spesso dura poco. Il programma registra ore, corsi, incontri, attività. Ma fatica a misurare la cosa decisiva: la stabilità dell’occupazione.

Ancora più delicato è il capitolo formazione. Il target originario prevedeva 800 mila beneficiari formati, di cui 300 mila sulle competenze digitali. Al 30 settembre 2025 risultavano circa 672 mila persone formate: abbastanza per superare il nuovo target ridotto a 600 mila entro dicembre 2025, ma non per centrare l’obiettivo originario. I restanti 200 mila sono stati spostati a giugno 2026. Anche qui la parola chiave è rimodulazione. Si riducono gli obiettivi, si posticipano le scadenze, si allargano le definizioni. Sono considerati formati anche coloro che non hanno terminato un percorso ma hanno ottenuto un’attestazione per moduli o unità didattiche frequentate. La formazione digitale ha superato il target, con circa 360 mila persone, ma il dossier avverte che mancano ancora dati sistematici per valutare l’efficacia della formazione rispetto ai fabbisogni delle imprese e agli esiti occupazionali. In alcune regioni l’offerta si è concentrata su corsi standardizzati e di base, talvolta includendo anche formazione obbligatoria su salute e sicurezza. E se la formazione diventa un contenitore dove si mette dentro tutto, la parola “riqualificazione” perde senso.

Il cuore del problema è il collegamento debole con le imprese. Un sistema serio di politiche attive dovrebbe partire dalla domanda: quali competenze servono? Dove mancano i lavoratori? Quali profili cercano le aziende? Quali percorsi formativi portano davvero a un’assunzione? Invece, secondo il dossier, l’offerta resta frammentata, spesso generica, poco allineata ai fabbisogni produttivi. Gli enti di formazione hanno interesse a riempire le classi, gli operatori privati a privilegiare attività più remunerative, il sistema di incentivi premia la quantità dei corsi più della qualità della ricollocazione. Il risultato è una macchina che produce attività, ma non necessariamente produce lavoro. E’ il vizio italiano per eccellenza: confondere la procedura con la politica pubblica.

Il quarto fallimento riguarda i centri per l’impiego. Gol avrebbe dovuto rilanciarli. Ma il target originario, secondo cui almeno l’80 per cento dei Cpi in ciascuna regione doveva garantire i livelli essenziali delle prestazioni entro fine 2025, è stato modificato: non più obiettivo autonomo regionale, ma soglia riferita al programma nel suo complesso. Questo è un dettaglio tecnico solo in apparenza. Significa che il risultato nazionale può essere raggiunto grazie alle regioni più forti, lasciando indietro quelle più deboli. A settembre 2025 sei tra regioni e province autonome erano ancora sotto l’obiettivo. Bolzano aveva 2 centri su 7 conformi, il 25 per cento; la Liguria 3 su 13, il 23 per cento; il Molise zero su 3. L’Italia dei servizi per il lavoro resta spezzata. E senza dati completi e comparabili sui livelli effettivi di servizio, persino i poteri sostitutivi dello Stato diventano difficili da esercitare.

Anche la spesa su Gol racconta l’affanno. A ottobre 2025, solo il 63 per cento della nuova dotazione, circa 2,9 miliardi su 4,6, risultava assegnato. La spesa effettiva era molto più bassa: circa 557 milioni dichiarati dai soggetti titolari e 583 milioni registrati dai soggetti attuatori, cioè intorno al 12-13 per cento delle risorse previste. La settima relazione del Governo aggiorna il dato ReGiS a 753 milioni al 30 novembre 2025, ma segnala ritardi nell’allineamento della piattaforma, tanto da rendere necessaria una rilevazione extra-sistema. E’ difficile immaginare simbolo migliore: per sapere come procede il Piano che doveva modernizzare il paese bisogna uscire dal sistema costruito per monitorarlo.

La quinta partita persa, o quasi, è quella degli Its, gli Istituti tecnologici superiori, oggi Its Academy. Qui il fallimento è particolarmente grave perché l’Italia parte da un ritardo storico. Nel 2024 solo il 22 per cento degli adulti tra i 25 e i 64 anni aveva un titolo di istruzione terziaria, contro una media Ocse del 41,9 per cento. Ancora più impressionante è il dato sulla formazione terziaria professionalizzante di ciclo breve: in Italia lo 0,1 per cento, contro il 7 per cento della media Ocse, il 14,6 della Francia, il 12,7 della Spagna. La Germania, grazie alle Fachhochschulen, ha costruito una potente alternativa professionalizzante all’università tradizionale: oltre un milione di iscritti, quasi il 40 per cento degli studenti dei corsi terziari. L’Italia, invece, ha sempre trattato l’istruzione tecnica superiore come un oggetto laterale: utile, apprezzato dalle imprese, ma poco riconosciuto dalle famiglie e non integrato davvero con il sistema universitario.

Il Pnrr destinava agli Its 1,5 miliardi. Una cifra enorme rispetto al passato. Eppure il target finale è modesto: almeno 11 mila studenti iscritti nel 2025 e un sistema nazionale di monitoraggio operativo, obiettivo peraltro posticipato a marzo 2026. Il paradosso è che il numero degli iscritti era già vicino a quella soglia nel 2023. Nel 2025/26 gli studenti tra iscritti e diplomati sono circa 22 mila, mentre nello stesso periodo le università telematiche sono passate in pochi anni da 140 mila a oltre 300 mila iscritti. Il confronto è brutale: le famiglie italiane, quando cercano un titolo terziario, guardano molto più facilmente alla laurea, anche telematica, che a un percorso professionalizzante non universitario. E questo accade nonostante gli Its abbiano un tasso di occupazione a un anno dal diploma dell’84 per cento. Il problema non è che gli Its non funzionino. Il problema è che restano troppo piccoli per cambiare il paese.

Anche l’attuazione degli investimenti procede lentamente. Dai dati di Italia Domani, tra giugno e ottobre 2025 non risultano progressi rilevanti nei progetti Its: oltre la metà è in collaudo, ma il 46 per cento è ancora tra aggiudicazione ed esecuzione. Del miliardo e mezzo stanziato, oltre il 70 per cento è stato allocato, ma la spesa resta bassissima: 335 milioni dichiarati come spesa per misura, circa il 22 per cento, e appena 55 milioni come spesa per progetto. Tra i 272 progetti censiti, 106 hanno scadenza a dicembre 2025 e quasi il 40 per cento deve ancora essere rendicontato. Anche qui ritorna lo stesso schema: grandi risorse, buone intenzioni, avanzamento lento, monitoraggio imperfetto, obiettivi ridotti rispetto alla portata della sfida.

Il punto più importante, però, è strategico. Assonime osserva che attribuire solo agli Its il compito di soddisfare i fabbisogni di formazione terziaria professionalizzante potrebbe non bastare. Il nodo è il rapporto con l’università. Gli Its sono fuori dal sistema universitario, non rilasciano una laurea triennale e, in un paese dove il valore legale del titolo conta ancora moltissimo, questo li penalizza. Il rischio è che vengano percepiti non come una scelta di eccellenza, ma come un percorso di serie B. La riforma del “4+2”, che collega quattro anni di istruzione tecnica a due anni di Its Academy, può essere utile, ma solo se non trasforma gli Its nella prosecuzione automatica e residuale della scuola tecnica. Per funzionare, gli Its devono essere attrattivi per gli studenti migliori, progettati con le imprese, collegati al mercato del lavoro, ma anche capaci di offrire un riconoscimento forte e spendibile. Altrimenti continueremo a dire che servono tecnici e continueremo a non formarne abbastanza.

La sesta partita è quella degli asili nido e dei servizi per l’infanzia. Qui il Pnrr aveva promesso una rivoluzione: più posti, meno divari, più occupazione femminile, più conciliazione vita-lavoro, più opportunità educative. L’obiettivo originario era ambizioso: 264.480 nuovi posti entro fine 2025, con risorse per circa 4,6 miliardi. Ma l’obiettivo è stato ridotto a 150.480 posti, con scadenza spostata a giugno 2026. Una riduzione di 114 mila posti. Le risorse europee sono state ridimensionate, poi in parte rialzate: il quadro finanziario si è mosso tra 3,24 e 3,8 miliardi, con ulteriori aggiustamenti e spostamenti da altre misure. Le ragioni sono note: inflazione, aumento dei costi delle materie prime, gare difficili, progetti non ammissibili, spese di gestione escluse dalla Commissione, interventi di riqualificazione non validi se non aumentavano i posti. Ma dietro queste ragioni ce n’è una più profonda: i comuni, soprattutto quelli più fragili e più bisognosi di asili, spesso non erano in grado o non erano interessati a presentare progetti sufficienti.

E’ un punto decisivo. Il Pnrr ha provato all’inizio a distribuire le risorse attraverso bandi e graduatorie. Ma nei territori dove il bisogno era più alto, soprattutto nel Mezzogiorno, sono arrivate meno candidature del previsto. Si è dovuto prorogare, riaprire, fare bandi riservati al Sud, coinvolgere Anci, Agenzia per la coesione, prefetture, Invitalia. Poi si è passati da una logica bottom up a una logica top down, individuando centralmente i comuni più carenti. Ma anche così molti enti hanno rinunciato. Perché? Perché costruire un asilo è solo metà del problema. L’altra metà è gestirlo. Servono educatori, personale, spese correnti, organizzazione, continuità. E se un comune teme di non poter sostenere i costi futuri, può rinunciare ai fondi per costruire la struttura. Il Pnrr finanzia i muri, ma i servizi vivono di persone, bilanci e capacità amministrativa.

Anche qui i dati sono difficili da leggere. A ottobre 2025 risultavano 3.777 interventi attivi, ma le informazioni sullo stato procedurale erano disponibili solo per 3.298 opere: 479 progetti senza informazioni complete. Su circa 3.300 opere monitorabili, 2.113 erano in esecuzione, 350 in collaudo, 710 ancora in aggiudicazione. In 39 casi si registra addirittura un apparente passo indietro dall’esecuzione all’aggiudicazione, probabilmente per errori di inserimento dati. La spesa già erogata era circa 1,4 miliardi, meno di un terzo dell’importo totale dei progetti in corso, che superano i 4,3 miliardi. Il dato sulla copertura nazionale potrebbe arrivare intorno al 35 per cento se tutti i progetti venissero conclusi, ma Campania e Sicilia, pur migliorando, resterebbero intorno al 20 per cento. Dunque il divario si riduce, ma non scompare. E se l’obiettivo minimo del Piano strutturale di bilancio è il 15 per cento regionale entro il 2027, il rischio è fissare un’asticella troppo bassa proprio dove servirebbe più ambizione.

La settima partita riguarda il tempo pieno e le mense scolastiche. Anche qui l’obiettivo era molto concreto: costruire o ristrutturare almeno 1.000 spazi mensa entro giugno 2026, per estendere il tempo pieno, migliorare l’offerta educativa, aiutare le famiglie, favorire l’occupazione femminile. La dotazione iniziale era di 960 milioni, poi incrementata di 115 milioni, successivamente riallocati verso gli asili. Ma l’attuazione è stata faticosa fin dall’inizio. Al primo avviso del dicembre 2021 arrivarono 1.088 domande, ma solo 488 furono giudicate idonee: troppo poche per raggiungere il target. Si riaprirono i termini, si aggiunsero risorse, si recuperarono progetti da altri avvisi, si inseguirono graduatorie, rinunce, definanziamenti. Alla fine i progetti attivi risultavano 1.886, per un valore complessivo di circa 912 milioni. La maggior parte delle risorse è stata allocata, ma i pagamenti rendicontati al 14 ottobre 2025 erano circa 241 milioni, appena il 25 per cento delle risorse totali disponibili.

Anche sulle mense i dati raccontano ritardi potenziali. Dei 1.886 progetti attivi, solo 1.760 avevano informazioni complete sull’iter. Di questi, 1.057 erano in esecuzione, 278 in collaudo, 323 ancora in aggiudicazione. I progetti che avrebbero dovuto essere conclusi e rendicontati entro metà ottobre 2025 erano 265: 183 completati, 82 ancora in corso. Anche qui compaiono anomalie nei dati: 53 progetti sembrano passare dall’esecuzione all’aggiudicazione, probabilmente perché la data di avvio lavori risulta precedente alla stipula del contratto. La questione, ancora una volta, non è solo tecnica. Un paese che non sa leggere bene i suoi progetti fatica anche a correggerli in tempo.

Alla fine, il dossier Assonime-Openpolis suggerisce una conclusione più ampia. Il Pnrr non ha fallito perché tutto è andato male. Sarebbe falso dirlo. Alcuni obiettivi formali sono stati raggiunti, molte opere sono partite, Gol ha riportato al centro il tema dell’occupabilità, gli Its hanno ricevuto risorse senza precedenti, asili e mense restano investimenti strategici. Ma l’Italia ha fallito le partite più importanti perché ha fallito il salto di qualità: dalla spesa all’impatto, dal target al risultato, dal bando al servizio, dal corso al lavoro, dal cantiere all’asilo aperto, dalla piattaforma al governo dei dati, dalla riforma scritta alla riforma vissuta.

Il Pnrr doveva insegnarci a programmare. Ci ha mostrato quanto siamo fragili nel farlo. Doveva ridurre i divari territoriali. Ha spesso rivelato che i territori più deboli sono anche quelli meno capaci di intercettare le risorse. Doveva migliorare le competenze. Ha prodotto percorsi formativi di cui ancora non conosciamo bene l’efficacia. Doveva rafforzare il mercato del lavoro. Ha preso in carico milioni di persone, ma non sempre le ha accompagnate verso occupazioni stabili. Doveva aiutare le imprese. Ma le grandi riforme orizzontali – concorrenza, autorizzazioni, giustizia, burocrazia – restano largamente incompiute. Doveva costruire fiducia nello stato. Ha spesso confermato il sospetto che lo stato sappia chiedere moduli, più che misurare risultati.

Ecco perché la domanda finale non è se perderemo o no una parte dei fondi. La domanda finale è se avremo imparato qualcosa. Perché il rischio, a questo punto, è che il Pnrr venga raccontato tra qualche anno come un successo contabile e un’occasione politica mancata. Un successo nelle interlocuzioni con Bruxelles, un fallimento nella trasformazione del paese. La differenza è tutta qui. Prendere i soldi europei era importante. Spendere era necessario. Rendicontare era indispensabile. Ma il Pnrr non era nato per dimostrare che l’Italia sa compilare le carte. Era nato per dimostrare che l’Italia sa cambiare. E il dossier di Assonime ci dice che proprio su questo, sulle partite decisive, il risultato resta drammaticamente insufficiente.