Vizi e virtù dell'autovelox

L’autovelox non è soltanto, come recita Wikipedia, “un dispositivo utilizzato in Italia per il rilevamento della velocità dei veicoli su strada”. E’ anche diventato, suo malgrado, un apparecchio per misurare la solidità dello Stato di diritto in Italia. La sua rilevanza nel dibattito pubblico deriva dal conflitto tra la ragion di Stato e i diritti individuali. Lunedì scorso sono stati disattivati 850 rilevatori di velocità su un totale di circa 4 mila, in quanto non omologati. Tale situazione è il risultato di oltre trent’anni di inerzia legislativa e amministrativa: prima non sono state disciplinate le procedure di omologazione, poi si è cercato di aggirarle. Nel frattempo, le dimensioni del problema sono cresciute.

A complicare la vicenda si è aggiunta la polarizzazione politica che da tempo avvelena il dibattito. Si è imposta, a un certo punto, la narrazione per cui la velocità è di destra, i controlli di sinistra. Lettura, questa, non solo infondata, ma anche contraddittoria. Secondo l’Istat, la velocità eccessiva è la causa dell’8,6 per cento degli incidenti (7,7 per cento sulle strade urbane, 11,2 per cento su quelle extraurbane). Questo ne fa il terzo fattore di rischio per frequenza (la seconda sulle strade extraurbane), dopo la guida distratta (15,7 per cento) e il mancato rispetto di precedenze e semafori (13,5 per cento). L’importanza del contrasto delle condotte pericolose è fuori discussione. Tuttavia, lascia aperte tre questioni: 1) gli autovelox sono efficaci? 2) l’utilizzo che ne facciamo è davvero finalizzato a salvare vite? 3) come uscire dall’attuale situazione, che vede circa un quinto degli apparecchi esistenti temporaneamente indisponibili, e potenzialmente molti altri a rischio?

Rispondere alle prime due domande è essenziale per comprendere di cosa, in realtà, stiamo parlando. La terza mette al centro il tema che merita maggiore approfondimento. Ammesso che gli autovelox siano adeguati a perseguire l’interesse pubblico, il modo in cui li abbiamo gestiti dice più sulle infrastrutture immateriali del paese che su quelle materiali. Il paradosso è che proprio la destra di governo, più incline a contestare i controlli sulla velocità, nei fatti si batte per mantenere in esercizio apparecchi non omologati (dopo aver dato un giro di vite su alcol e stupefacenti). Così, gli automobilisti sanno di poter vincere eventuali ricorsi e il potere dissuasivo dei dispositivi ne risulta ridotto. Per quanto lodevole, l’obiettivo di imporre il rispetto dei limiti e ridurre gli incidenti non può far venire meno l’obbligo di utilizzare misuratori di velocità affidabili.

In gioco non vi è uno strumento di sicurezza stradale, ma un principio più generale: se lo Stato può pretendere dai cittadini il rispetto di procedure che esso stesso considera aggirabili quando lo riguardano direttamente.

L’idea di dispositivi automatici per il rilevamento della velocità comparve in un romanzo di fantascienza del 1894, “A Journey in Other Worlds: A Romance of the Future” di John Jacob Astor IV. Nella fiction, ambientata nell’anno Duemila, l’Europa è preda di governi socialisti, mentre gli Stati Uniti sono la potenza egemone a cui i paesi africani e latinoamericani chiedono di aderire. Il progresso tecnologico ha letteralmente trasformato il mondo. Per esempio, negli Usa, “gli agenti di servizio dispongono inoltre di kodak istantanee montate su treppiedi, che registrano la posizione di ciascun veicolo a intervalli di mezzo secondo e di un quarto di secondo. Così, qualora gli agenti non siano in grado di stimarne la velocità a occhio, è agevole determinarla con precisione. Nessun veicolo può quindi superare la velocità consentita nel tratto di strada che sta percorrendo, né un veicolo troppo lento può indugiare sulle corsie destinate al traffico rapido”. Nella fiction il nome con cui vengono chiamate le macchine fotografiche coincide con quello del maggiore produttore di allora (Kodak, fondata nel 1880). Una sorte simile è toccata in Italia all’autovelox: quello che noi scriviamo con la “a” minuscola nasce come marchio registrato della Sodi Scientifica, che lo commercializzò in Italia a partire dagli anni Settanta.

Nella fantascienza e nella realtà, comunque, una cosa non cambia: la velocità può uccidere. Un buon sistema di enforcement non è quello che fa più multe, ma quello che ne fa meno, perché tutti rispettano le regole. Perché funzioni, occorre rispettare alcuni criteri: la sanzione deve essere sufficientemente elevata; la probabilità di essere multati deve essere abbastanza alta; le modalità di rilevazione dell’infrazione devono essere credibili. I cittadini devono potersi fidare che le multe non siano distribuite a casaccio ma che derivino dall’effettiva misurazione della velocità. Ciò può essere garantito in due modi: attraverso la contestazione dell’infrazione nel momento in cui viene riscontrata oppure attraverso apparecchi automatici – come, appunto, le “kodak istantanee” di Astor.

In generale, gli autovelox sono uno strumento piuttosto efficace. Una revisione sistematica di 94 studi sul tema, recentemente pubblicata sulla rivista “Accident Analysis & Prevention”, ha constatato che tutti riportavano una riduzione della velocità media di percorrenza nelle strade soggette a controllo, con un valore medio di 7,57 km/h. Tale stima è puramente indicativa, vista l’eterogeneità delle metodologie e dei contesti studiati, ma trasmette bene il senso di un’ampia convergenza. Al tempo stesso, la diffusione dei rilevatori è associata a cambiamenti comportamentali non sempre virtuosi, come il cosiddetto “salto del canguro” (la brusca frenata in corrispondenza dell’apparato seguita da un’altrettanto brusca accelerazione subito dopo). Il fenomeno è più raro quando vi sono numerosi dispositivi in sequenza o nei tratti di strada soggetti al controllo della velocità media. Inoltre, la deterrenza è massima quando gli apparecchi sono ben visibili. Altrimenti, se l’obiettivo principale è aumentare il gettito delle sanzioni, l’effetto sulla circolazione è minore. In sintesi, l’autovelox è utile: non è una panacea.

Un lavoro del 2005 di tre esperti di sicurezza stradale – Amanda Delaney, Heather Ward e Max Cameron – ne lega l’accettabilità sociale alla soluzione di quattro nodi: il dilemma della credibilità (deve essere chiaro che l’obiettivo è ridurre gli incidenti, non fare multe); il dilemma sociale (la diffusa credenza che andare leggermente sopra il limite non aumenta il rischio); il dilemma dell’attuazione (il sospetto che l’attenzione per gli eccessi di velocità distragga le forze dell’ordine da altri illeciti più gravi); il dilemma della legittimità (l’accertamento di reali violazioni delle norme). Quest’ultimo conduce direttamente all’oggetto di questo articolo, cioè il ruolo dell’omologazione.

Il Codice della strada, il cui impianto risale al 1992, attribuisce la certificazione dell’affidabilità degli autovelox a una duplice procedura: l’approvazione e l’omologazione. A dire il vero, in alcuni passaggi la legge parla di “approvazione od omologazione”, dando adito a un certo grado di confusione lessicale (in quanto può essere interpretata sia nel senso che è sufficiente almeno una delle due, sia nel senso che servono entrambe). Per di più, mentre le modalità di approvazione sono chiare da sempre, le procedure di omologazione sono rimaste a lungo in sospeso. Addirittura, fino a poco tempo fa non era chiaro chi dovesse occuparsene. Sicché la vasta maggioranza dei rilevatori installati dispone soltanto dell’approvazione. Che differenza c’è tra le due procedure? E qual è il significato preciso della congiunzione disgiuntiva “od”?

L’approvazione è un processo puramente amministrativo, che prevede, da un lato, l’esame formale del prototipo, sulla base della documentazione presentata dal produttore; dall’altro, l’analisi di alcune caratteristiche funzionali (per esempio la modalità di scatto o di conservazione dei dati) non disciplinate da norme tecniche di dettaglio. Viceversa, l’omologazione è una procedura assai più onerosa. Comporta, tra l’altro, l’esecuzione di test di precisione metrologica (lo scarto tra la velocità rilevata e quella effettiva), di prove di laboratorio in condizioni estreme (per esempio test di resistenza agli sbalzi termici) e di verifiche sul campo. Per quanto si assomiglino, hanno finalità diverse: l’approvazione serve a garantire che il modello dell’apparecchio sia conforme alle norme, l’omologazione ad assicurarne la precisione.

E’ su questo elemento che si è concentrata la copiosa giurisprudenza: il filo conduttore delle tante sentenze, a tutti i gradi di giudizio, è che occorrono entrambe. Senza omologazione non vi è certezza sulla precisione dei dati, quindi non si può presumere che il dato registrato sia corretto. Ma allora non può acquisire valore legale, poiché ciò comporta il rovesciamento dell’onere della prova. Se un dispositivo è omologato, l’amministrazione sa che è affidabile; sta a chi ne contesta gli esiti dimostrare che è intervenuto qualche fatto tale da pregiudicarne il funzionamento. Viceversa, un autovelox solo approvato non ha superato i test prescritti dalla legge, quindi nessuno ne ha verificato il funzionamento: non vi sono i presupposti per invertire l’onere della prova. Per la medesima ragione, deve essere tarato e controllato a intervalli regolari. L’onere di provare che ciò sia avvenuto tocca all’amministrazione. Per usare le parole della Corte di Cassazione: “in presenza di contestazione sull’idoneità dell’apparato l’Amministrazione deve offrire la relativa prova positiva, mediante la produzione di apposite certificazioni di omologazione e conformità, non potendo peraltro ricorrere a mezzi alternativi di attestazione o dimostrazione del corretto funzionamento dei detti apparati”.

Il principio dell’omologazione va ben oltre i rilevatori di velocità e si applica a qualunque altro strumento la cui funzione sia produrre una prova legale. Per esempio, vale per i T-Red (che documentano il passaggio col rosso), i sistemi di controllo degli accessi alle Ztl e gli etilometri. Gli autovelox, in teoria, non fanno eccezione.

Il decreto del ministro Matteo Salvini entrato in vigore la settimana scorsa prevede, in effetti, la disattivazione di circa il 20 per cento degli attuali dispositivi (che potranno tornare in servizio una volta omologati). Ma, contemporaneamente, stabilisce che gli apparati approvati dopo il 2017 possano rimanere in esercizio anche se non sono omologati. Il decreto, dunque, ribadisce che approvazione e omologazione sono cose diverse ed entrambe necessarie. Inoltre, descrive minuziosamente i test da effettuare per ottenere l’omologazione. Infine, attribuisce al ministero dei Trasporti (Mit) la responsabilità di entrambi i procedimenti. A quel punto, stabilisce una sanatoria di fatto per gran parte degli autovelox esistenti. Può un decreto attuativo derogare così patentemente – seppure in via eccezionale – a quanto esplicitamente stabilito dalla normativa primaria e più volte ribadito dalla giurisprudenza?

Il compromesso invocato dal Mit consiste nel fatto che tali dispositivi sono stati approvati secondo la disciplina immediatamente precedente (un decreto ministeriale del 2017) e che il soggetto responsabile dell’approvazione è lo stesso a cui spetta l’omologazione. Di per sé assegnare al Mit entrambe le funzioni non è controverso (anche se la responsabilità di altri procedimenti analoghi è del ministero delle Imprese e del Made in Italy). Ciò che appare sgrammaticato è piuttosto la scelta di enunciare princìpi e criteri all’articolo 1 (“l’omologazione del prototipo è eseguita per accertare che i dispositivi o i sistemi prodotti in conformità al predetto prototipo siano idonei come misuratori di velocità e soddisfino i requisiti richiesti”), per poi smentirli all’articolo 6 (“i dispositivi o sistemi conformi ai prototipi approvati” dopo il 2017 “si intendono omologati”). Paradossalmente, questa scelta si scontra con il suo presupposto, cioè correggere la macroscopica anomalia degli autovelox privi di omologazione.

Il Mit ha le sue ragioni: evitare che praticamente tutti gli autovelox esistenti fossero spenti. Ma questa preoccupazione pratica non può giustificare la riproposizione della medesima ingiustizia da cui tutto ha origine. Se i governi precedenti (e il governo Meloni negli scorsi anni) fossero intervenuti prima, il numero di dispositivi in regola sarebbe più alto e quelli da omologare inferiori. Di conseguenza, il contenzioso sarebbe meno rilevante, così come le soccombenze delle amministrazioni. Il Mit avrebbe potuto salvaguardare l’obiettivo generale di mantenere la vigilanza sulle strade in modo più cauto: per esempio, avrebbe potuto lasciare un tempo congruo per omologare tutti gli apparecchi. A quel punto avrebbe potuto disporre la convalida o l’annullamento delle sanzioni comminate nel frattempo, in base all’esito della procedura. Invece, ha preferito sacrificare un certo numero di velox più vecchi, per giustificare una sanatoria su tutti gli altri.

La vicenda, sotto questa prospettiva, si inserisce in una cornice più ampia: l’insopportabile divaricazione nel modo in cui i problemi vengono affrontati, a seconda che a violare le norme siano soggetti pubblici o privati. Per non allontanarci troppo, l’omologazione – intesa come provvedimento ulteriore rispetto alla mera approvazione – è richiesta per una serie di macchinari, di uso comune non solo sulla strada ma anche in molti altri ambiti. Solo che, quando in ballo ci sono famiglie o imprese, l’aderenza formale alle regole diventa (giustamente) inderogabile. Se una compagnia di assicurazione installa una scatola nera non omologata, i dati da essa registrati non possono essere presentati in giudizio. Se un autotrasportatore fa altrettanto, è passibile di sanzioni fino a 3.000 euro. La stessa commercializzazione di scatole nere e cronotachigrafi non omologati non è consentita e comporta il ritiro del prodotto in tutta l’Unione europea. Apparecchiature mediche di uso comune e di ampia diffusione, quali i misuratori di pressione e i saturimetri, devono essere omologate: in caso contrario, i produttori devono pagare tra 24.200 e 145.000 euro. E’ inoltre previsto il sequestro penale o amministrativo e, potenzialmente, l’incriminazione per il commercio di medicinali o dispositivi guasti. Se un negoziante utilizza una bilancia non omologata, le multe vanno da 500 a 1.500 euro, oltre al sequestro amministrativo. Si potrebbe proseguire all’infinito: dai dispositivi di sicurezza sul luogo di lavoro ai caschi da moto, dai contatori della luce, del gas e dell’acqua ai fonometri.

Se guardiamo al problema nel suo complesso, insomma, non c’è nulla di eccezionale nella vicenda degli autovelox. Come mille altri apparati, possono essere utilizzati solo se possiedono tutti i requisiti. In caso contrario, dovrebbero essere ritirati almeno finché non avranno ottenuto tutte le certificazioni necessarie. Vi sono però due differenze cruciali. Anzitutto, non esiste in altri ambiti un contenzioso di analoga durata ed estensione. Si capisce: in nessuno di questi casi l’illegalità è tanto diffusa e persistente nel tempo. I responsabili sarebbero stati individuati e perseguiti molto prima e i prodotti non conformi sarebbero stati bloccati. La seconda differenza è che, in nessuno di questi casi, a fronte della sistematica e ripetuta violazione delle norme, si tenterebbe di introdurre sanatorie, deroghe, eccezioni o indulgenze plenarie. Alcuni anni fa, in un fortunato libro intitolato “Sudditi”, Nicola Rossi spiegava che la distanza tra lo Stato e il cittadino è “espressione della debolezza, assai più che della forza, dello Stato” e “spia del malessere che segna la società italiana ormai da decenni”. La diversità di trattamento è tipica di un rapporto basato sulla gerarchia: quello che oppone il sovrano ai sudditi. Invece di poggiare su leggi uguali per tutti, tale relazione fa del diritto un manto di arlecchino in cui a ciascuno vengono riconosciuti diritti e doveri differenti – quelli che, storicamente, si chiamavano “privilegi” e che, appunto, erano manifestazioni della benevolenza del sovrano. “La natura paritaria del rapporto fra Stato e Cittadino – prosegue Rossi – deve manifestarsi nei comportamenti quotidiani dello Stato. Ma, soprattutto, la natura paritaria del rapporto fra lo Stato e il Cittadino deve trovare la propria espressione naturale nella lettera della legge”.

Sugli autovelox, la lettera della legge è inequivocabile ma viene ostinatamente disattesa. Certo, se un singolo impugna la sanzione gli viene data ragione: ma come si può accettare che un diritto venga sistematicamente calpestato, salvo essere riconosciuto quando chi lo reclama agisce in giudizio? Il dibattito sugli autovelox è molto complesso, ma anche molto semplice: non riguarda gli eccessi di velocità, bensì gli abusi di potere.