Perché sbaglia chi ritiene "illegale" il Fiscal compact merkeliano

Il 2012 è stato segnato dal susseguirsi di diversi strumenti internazionali ed europei di governance economica che possono suscitare qualche incertezza se letti superficialmente e sotto il peso del condizionamento di una retorica antieuropea. Per comprenderli meglio, proviamo a valorizzare alcuni profili giuridici cercando di evitare suggestioni a effetto. Iniziamo dal Fiscal Compact, preso di mira da Giuseppe Guarino nell’articolo apparso lo scorso 11 dicembre. Il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria (comunemente denominato Fiscal Compact) è stato firmato il 2 marzo 2012, a margine del Consiglio europeo, da 25 Stati membri dell’Unione (ne sono rimasti fuori Regno Unito e Repubblica Ceca). Con questo trattato internazionale, adottato quindi al di fuori del sistema dell’Unione, gli Stati contraenti hanno inteso rafforzare il pilastro economico dell'Unione economica e monetaria e migliorare la governance della zona euro, rinsaldando la disciplina di bilancio e potenziando il coordinamento delle politiche economiche. Il Trattato entrerà in vigore il 1° gennaio 2013 con il deposito delle ratifiche da parte di almeno dodici Stati facenti parte della zona euro (ma al momento la condizione non risulta ancora avverata). Il Fiscal Compact prevede l’obbligo degli Stati membri di introdurre la “regola del pareggio di bilancio” preferibilmente (e quindi non esclusivamente) tramite disposizioni “di natura costituzionale”.

Questa previsione era già stata anticipata dai Capi di Stato e di Governo nel c.d. Patto Europlus approvato dal Consiglio europeo nel marzo 2011, ed è stata poi inserita in una delle due proposte di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio del 2011 destinate a integrare la riforma della governance economica europea (il c.d. two pack). Quest’ultima spiega che il recepimento dei principi di bilancio in norme “preferibilmente di natura costituzionale” dimostra “il massimo impegno delle autorità nazionali nei confronti del Patto di stabilità e crescita”. Nel caso del Fiscal Compact, la scelta del trattato internazionale al posto di uno strumento di diritto dell’Unione europea è stata dettata da ragioni di carattere politico più che giuridiche. Questo non vuol dire che esso non è stato concepito in piena conformità con il diritto dell’Unione, come d’altra parte testimonia l’espressa previsione al suo interno di una clausola di compatibilità con i trattati su cui si fonda l’Unione europea. Per rafforzare il legame si prevede anzi l’impegno a incorporare, entro cinque anni dalla sua entrata in vigore, gli obblighi sanciti nel Fiscal Compact nell’ordinamento giuridico dell’Unione europea, diventandone così parte integrante (come auspicato dall’Europarlamento). Per sgombrare il campo da un grossolano equivoco è bene ricordare che la regola del bilancio non è incompatibile (né si vede come potrebbe esserlo) con il “parametro di Maastricht” sul rapporto tra disavanzo pubblico e PIL fissato al 3%, che anzi viene ribadito e confermato. Il Fiscal Compact menziona espressamente gli atti dell’Unione europea e, in particolare, richiama quale strumento utile per la verifica del saldo strutturale della pubblica amministrazione proprio il regolamento 1175/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, che ha modificato (e non abrogato!) il regolamento n. 1466/97 del Consiglio (c.d. “patto di stabilità e crescita rivisto”), adottato in attuazione dei Trattati dell’Unione. Risultano quindi misteriose e incomprensibili le ragioni per le quali il Fiscal Compact sarebbe in conflitto con il diritto dell’Unione o addirittura con la Costituzione economica europea.

Il Fiscal Compact non intacca neppure il sistema sanzionatorio nel caso di violazione delle regole sul debito, che resta perseguibile attraverso le forme ordinarie previste dal diritto dell’Unione europea (art. 126 TFUE, già art. 104 CE), sotto la responsabilità del Consiglio dell’Unione, rimanendo esclusa la possibilità di una procedura di infrazione contro gli Stati davanti alla Corte di giustizia. Soltanto la verifica dell’introduzione della regola di bilancio nel diritto nazionale è sottoposta al controllo della Corte di giustizia (art. 273 TFUE), sotto la vigilanza della Commissione e su iniziativa delle parti contraenti. Peraltro questa previsione, tecnicamente delicata, ha superato un primo vaglio da parte del Servizio giuridico del Consiglio (istituzione rappresentativa dei Governi dell’Unione) interpellato durante i negoziati. A margine non pare troppo ricordare che gli strumenti, da cui ha preso le mosse la riforma della governance economica, sono stati ritenuti compatibili con il diritto dell’Unione e quindi avallati dalla Corte di giustizia nella recente sentenza adottata in seduta plenaria (27 giudici) il 27 novembre 2012. Quanto all’introduzione della regola del pareggio di bilancio nella Costituzione italiana conviene rammentare che la riforma costituzionale è stata avviata in epoca antecedente alla firma del Fiscal Compact e si sta perfezionando prima della -e quindi indipendentemente dalla- sua entrata in vigore. Per giustificare questa scelta, non abbiamo bisogno allora di demonizzare il Fiscal Compact, prospettando fuorvianti teorie di “illegalità”. Con un piccolo sforzo di memoria, basterebbe soltanto ricordare che il governo italiano aveva “volontariamente” assunto l’impegno di introdurre la regola del pareggio di bilancio in Costituzione (entro la metà del 2012) in occasione del Vertice dell’Eurozona del 26 ottobre 2011. E poi certamente ha inteso rafforzare l’impegno con la firma e quindi la ratifica del Fiscal compact previamente autorizzata dal Parlamento (L. 114/2012). Il panorama appare complesso ma per comprenderlo non servono apprendisti stregoni (europeisti o non europeisti) e neppure ulteriori “check up”, è sufficiente un dottore “paziente” che sappia leggere per esteso la documentazione rilevante.

di Ornella Porchia (Ordinario di diritto dell’Unione europea all'Università di Torino)

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