Draghi dal multiforme ingegno

Anticipiamo stralci da “Uscire dalla crisi. Politiche pubbliche e trasformazioni istituzionali”, libro in uscita per il Mulino e curato da Giulio Napolitano, professore ordinario di Istituzioni di diritto pubblico all’Università di Roma Tre.

La mancanza nell’ordinamento giuridico europeo di strumenti specifici di intervento e la lentezza e l’incertezza a livello politico nel mettere in campo nuove soluzioni come quelle sin qui descritte hanno finito per accrescere il ruolo di supplenza della Banca centrale europea, cui più volte è stato chiesto di agire come prestatore di ultima istanza nei confronti non solo di banche e intermediari finanziari, ma anche di stati e governi nazionali.
Con lo scoppio della crisi del debito sovrano, i compiti e le funzioni della Bce si sono notevolmente ampliati, al di là di quanto originariamente immaginato dagli stessi estensori del trattato di Maastricht. La Bce è stata chiamata ad assumere scelte coraggiose, anche superando contrasti al proprio interno. Mancando nell’ordinamento europeo strumenti di gestione dell’emergenza derivante dalla crisi del debito sovrano, infatti, l’intervento degli stati membri è stato rallentato dalla ricerca di faticosi accordi e soluzioni ad hoc. La Bce, invece, ha potuto trarre beneficio dalla sua indipendenza e dalla sua capacità finanziaria per mettere in campo azioni incisive a tutela della stabilità finanziaria. I vantaggi comparati dell’azione della Bce sono emersi anche in una fase successiva, di fronte all’inadeguatezza, per ragioni diverse, degli strumenti predisposti appositamente per la gestione delle crisi. Il problema è che la cornice giuridica in cui è avvenuto questo cambiamento di ruolo è rimasta incerta. La stessa Bce è apparsa talora oscillare alla ricerca di un adeguato ancoraggio istituzionale. Contrasti interni hanno rallentato l’adozione di decisioni tempestive, riproponendo, mutatis mutandis, i conflitti che hanno paralizzato la cooperazione tra gli stati. (…) In realtà, l’azione della Bce durante la crisi del debito sovrano è via via mutata. Per meglio comprendere tali cambiamenti, possono individuarsi tre diverse fasi.

La triplice strategia di Francoforte
In una prima fase, mentre l’esposizione debitoria della Grecia si aggravava sempre più, la Bce non si dimostrava capace di anticipare l’azione degli stati, a lungo bloccata da veti e contrasti. Attenta all’osservanza del divieto di finanziamento al settore pubblico fissato dall’art. 123 Tfue (Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, ndr), la Bce riteneva di dover salvaguardare la sua peculiare natura di organismo indipendente rimanendo fedele all’idea di una politica monetaria rigorosamente ancorata alla missione di proteggere la stabilità dei prezzi. La rigida aderenza al mandato originario veniva così giustificata non soltanto sulla base di una visione di politica economica e monetaria, ma anche con l’argomento istituzionale che quella era la sola condizione per non mettere in questione l’accountability della Bce. Soltanto una volta deciso dai paesi dell’Eurozona di varare un piano di prestiti bilaterali in favore del paese ellenico, la Bce cambiava orientamento e provvedeva ad acquistare sul mercato secondario i titoli del debito greco.
Iniziava così una seconda fase, in cui la Bce di fatto accettava di coordinare il suo comportamento con quello degli stati membri, pur sottolineando la piena autonomia e indipendenza delle proprie azioni. A quel punto, mentre per la prima volta il Consiglio europeo regolamentava criteri e procedure dell’assistenza finanziaria tra i paesi dell’Eurozona, la Bce adottava una decisione formale, volta all’istituzione di un “programma per i mercati finanziari”. In questo modo, le Banche centrali dell’Eurosistema venivano esplicitamente autorizzate ad acquistare sul mercato secondario “titoli di debito idonei negoziabili emessi dai governi centrali e da enti pubblici degli stati membri la cui moneta è l’euro”. Presupposti, modalità e condizioni di tali operazioni di acquisto, peraltro, non erano precisati. In questo contesto, una volta varati dalle istituzioni europee i programmi per l’Irlanda e per il Portogallo, secondo modalità e condizioni analiticamente disciplinate a livello normativo e contrattuale, l’intervento della Bce sul mercato secondario dei titoli del debito pubblico seguiva a naturale complemento di quei programmi. A ciò si aggiunga che, all’interno del medesimo quadro regolamentare, alla Bce veniva esplicitamente assegnato un ruolo di consulenza e di verifica tecnica. In questo modo, la Bce, senza naturalmente rinunciare alla propria autonomia e indipendenza, finiva, però, per assumere un ruolo ausiliario rispetto al corretto funzionamento di un programma gestito con un metodo sostanzialmente intergovernativo.
La terza fase si è aperta nel luglio-agosto 2011, quando la Bce interveniva in funzione di supplenza per porre rimedio alle esitazioni e dei capi di stato e di governo e ai limiti della strumentazione istituzionale esistente a livello europeo. Ritardi e prudenze nella messa in funzione degli strumenti di salvataggio, infatti, hanno spinto la Bce a moltiplicare i propri interventi sul mercato secondario dei titoli pubblici e a estenderne il raggio, fino a ricomprendere quelli di paesi, come l’Italia e la Spagna, che pure non avevano fatto ricorso alle procedure di assistenza finanziaria. Le modalità con cui sono maturate tali misure di sostegno, tuttavia, sono state inedite e in qualche misura extra ordinem. L’intervento sul mercato, infatti, veniva preceduto dall’invio di due lettere riservate ai governi italiano e spagnolo, in cui il presidente della Bce, con la controfirma del governatore della Banca centrale nazionale, indicava un elenco di misure macroeconomiche e di scelte legislative da adottare al fine di ripristinare condizioni di sostenibilità fiscale e di accrescere la competitività. Tali indicazioni risultavano, nella tempistica e nel grado di dettaglio, più stringenti rispetto a quanto convenuto fino a quel momento tra i capi di stato e di governo, con il supporto della Commissione. Veniva così di fatto introdotta una nuova forma di “condizionalità”, parallela e ulteriore rispetto a quella prevista e regolata nell’ambito dei programmi di assistenza finanziaria. A valle delle risposte pubbliche dei governi nazionali, la Bce, attraverso un comunicato stampa del suo presidente, dichiarava di apprezzare gli impegni assunti a livello statale dai due paesi in questione. Nel tentativo di rafforzare la base di legittimazione della procedura seguita, la Bce richiamava la necessità di dare immediato seguito a quanto concordato dai capi di stato e di governo nel precedente Consiglio del 21 luglio 2011. Inoltre, in modo singolare, la Bce dichiarava di accogliere con favore gli intendimenti in tal senso espressi da Francia e Germania in un vertice bilaterale svoltosi lo stesso giorno. Sulla base di tali elementi, la Bce annunciava il passaggio alla fase attuativa del programma di interventi volto a “ripristinare una migliore trasmissione delle decisioni di politica monetaria, tenendo conto delle disfunzioni in singoli segmenti di mercato, al fine di assicurare la stabilità dei prezzi nell’area dell’euro”.

I dubbi di certi ambienti giuridici
Un siffatto modus procedendi si presta a diverse letture. Si può osservare che esso risponde alla logica comportamentale di qualsiasi banca, pubblica o privata, in quanto operatore commerciale, di subordinare l’intervento di sostegno richiesto – sia esso un prestito o, come nel caso in esame, l’acquisto di titoli per difenderne il valore di mercato – all’adozione di misure che garantiscano la solvibilità del debitore. Si può poi ritenere che la Bce abbia giustamente approfittato dell’occasione per operare quale agente comunitario ormai di fatto dotato di poteri di enforcement più efficaci di quelli delle altre istituzioni europee, a cominciare dalla Commissione. Ci si può tuttavia chiedere se quella immunità da regole e controlli, tradizionalmente accordata alle scelte di politica monetaria, anche se sempre più contestata in altri ambienti giuridici, possa valere anche per le attività di “agenzia fiscale”, ora ausiliaria, ora autonoma, che la Bce ha nel frattempo assunto di fatto. Non si può trascurare, infatti, il ruolo che questi interventi della Bce giocano nel determinare il benessere di uno stato membro e nel condizionare in modo decisivo le sue scelte di politica economica e sociale. Può la scelta di acquistare o non i titoli del debito sovrano di uno stato membro essere rimessa alla decisione caso per caso della Bce, senza alcuna predeterminazione di presupposti e criteri? E può essere la Bce a indicare, peraltro in via riservata, quale pacchetto di riforme economiche e sociali deve essere varato da uno stato membro per godere del sostegno della Bce? Naturalmente, si può sostenere che, dato il carattere temporaneo ed eccezionale di tali misure, non valga la pena costruire un’elaborata infrastruttura giuridico-istituzionale. E che, anzi, essa risulti più dannosa che utile, finendo per imbrigliare un’azione che, proprio in considerazione della sua natura emergenziale, deve svolgersi nel modo più libero possibile. L’indeterminatezza dei presupposti e dei criteri di azione può, poi, essere funzionale alla ricerca del consenso su decisioni così controverse all’interno della stessa Bce. Eppure, proprio questa potrebbe essere un’occasione preziosa per ripensare regole e procedure di azione della Bce, al fine di aumentarne il tasso di prevedibilità e i criteri di trasparenza. Ciò potrebbe servire innanzitutto a migliorare la credibilità e l’accountability di un’istituzione chiave dell’ordinamento europeo, quando le sue decisioni giocano un ruolo così rilevante rispetto alle scelte delle istituzioni democratico-rappresentative a livello nazionale. Ma un diverso modo di operare sarebbe utile anche per instaurare un circolo virtuoso con il funzionamento dei mercati finanziari e l’andamento dell’economia reale, che potrebbero trarre beneficio dal sapere ex ante se e quando la Bce interverrà per evitare l’aggravarsi della crisi del debito sovrano. Si tratta, d’altra parte, di un’esigenza che comincia ad avvertirsi anche per l’esercizio della funzione di politica monetaria in una fase di acuta e prolungata depressione. Fino a quando, infatti, in questo contesto, la stabilità dei prezzi può essere l’unico obiettivo della politica monetaria?
Se si ritiene che anche altri obiettivi in questa fase debbano essere perseguiti, non sarebbe meglio che tale mutamento di prospettiva venisse esplicitato e motivato, per essere quindi opportunamente comunicato al mercato e agli operatori? Non bisogna dimenticare infatti che, ai sensi dell’art. 282, Tfue, “il mantenimento della stabilità dei prezzi” è “l’obiettivo principale” del Sistema europeo delle Banche centrali, ma non l’unico. E che, fatto salvo tale obiettivo, il Sebc “sostiene le politiche economiche generali nell’Unione per contribuire alla realizzazione degli obiettivi di quest’ultima”. A ciò si aggiunga che l’inclusione della Bce tra le istituzioni europee, operata dal trattato di Lisbona, la rende soggetta al dovere di leale cooperazione gravante su di esse. Si tratta, allora, di codificare modalità e strumenti di azione che consentano di conciliare la piena salvaguardia dell’indipendenza della politica monetaria con l’armonico perseguimento degli obiettivi generali dell’Unione.

I ritardi che non ci possiamo permettere
(…) E’ proprio per l’assenza di soluzioni in proposito che la Banca centrale europea si è trovata nella difficile posizione di dover comprare titoli di stato dei paesi più indebitati o, comunque, più esposti. In questo modo, essa ha finito per svolgere un’azione quasi fiscale. Questo tipo di azione, peraltro, rischia anche di minare la capacità di manovra degli strumenti propri della politica monetaria. In una congiuntura di bassa crescita, se non di vera e propria stagnazione, come quella che ha colpito l’area europea, ad esempio, c’è chi ritiene che l’austerità di bilancio dovrebbe essere accompagnata da politiche monetarie di sostegno all’attività economica. A tal fine la Bce dovrebbe abbassare i tassi di interesse e impegnarsi, con un annuncio pubblico, a tenerli bassi per un periodo sufficientemente prolungato. Il problema è che i costi di transazione interni generati dall’assunzione di decisioni controverse come quelle in materia di sostegno ai paesi indebitati (assunte superando a fatica il dissenso di alcuni governatori centrali, come quello tedesco) rischiano di complicare anche l’adozione di misure di politica monetaria altrettanto impegnative. E’ evidente, infatti, che qualsiasi misura di riduzione dei tassi potrebbe essere intesa come un cedimento rispetto al perseguimento dell’obiettivo istituzionale della stabilità dei prezzi e, per questa ragione, incontrare il dissenso all’interno di un organismo decisionale già diviso per l’anomala estensione dei campi di intervento della Banca. In questo modo, però, l’Europa correrebbe il rischio di rispondere con ulteriore ritardo al rallentamento delle attività economiche, come già avvenuto nel luglio 2008.