L’articolo 42.7 del trattato per imparare a difendersi senza gli Stati Uniti

I capi di stato e di governo dell’Unione europea si ritroveranno oggi e domani a Cipro per tornare a discutere della guerra in Iran e dei suoi effetti sulle loro economie. Alla vigilia del vertice informale di Nicosia, mercoledì 22 aprile, la Commissione di Ursula von der Leyen presenterà un pacchetto di misure per coordinare la risposta all’aumento dei prezzi del petrolio e del gas. La grande incertezza sull’effettiva riapertura dello Stretto di Hormuz rende l’esercizio estremamente complesso. Quanto spazio dare ai governi nella loro risposta? La Commissione non vuole ripetere gli errori del 2022, quando gli aiuti pubblici vennero adottati in modo generalizzato e per troppo tempo, aumentando in modo consistente i debiti pubblici degli stati membri. Il prezzo del gas sul mercato europeo è già tornato ai livelli pre guerra. Al contempo ci sono rischi per l’approvvigionamento di cherosene e diesel. La Commissione ha rifiutato di ascoltare gli appelli a sospendere il Patto di stabilità e crescita, ma nessuno osa fare previsioni sulla durata e la profondità della crisi economica. Al massimo si elaborano scenari. Non è dal vertice di Nicosia che verrà la risposta definitiva.

Da Nicosia non arriverà una risposta definitiva nemmeno su un altro dossier scottante: il bilancio 2028-34 dell’Ue. Il presidente del Consiglio europeo, António Costa, ha chiesto ai leader di concentrarsi per diverse ore sulle cifre del nuovo Quadro finanziario pluriennale che dovrebbero essere inserite nei vari capitoli di bilancio. Non per arrivare a un accordo, ma per poter avviare dei negoziati seri tra i ventisette stati membri, nella speranza di arrivare a un’intesa al Consiglio europeo di dicembre. Quale tetto fissare per il Quadro finanziario pluriennale? 1,1 per cento del Reddito nazionale lordo come esigono i paesi frugali, oppure 1,17 per cento come chiede la Commissione. Quante risorse destinare alle vecchie politiche agricola e della coesione? Quanti soldi alle nuove priorità che sono la competitività e la difesa? Dato il clima di crisi economica e incertezza provocato dalla guerra, i leader non avranno voglia di prendere impegni fermi.

Di cosa parlare dunque a Nicosia? I capi di stato e di governo farebbero bene ad avviare una discussione seria su come imparare a vivere senza gli Stati Uniti come alleati. Ancora meglio su come imparare a vivere con gli Stati Uniti di Donald Trump come avversario, data l’intensità degli attacchi retorici del presidente americano contro gli europei, le decisioni della sua Amministrazione contro gli interessi europei e i tentativi di ingerenza elettorale contro i valori democratici europei. Un primo passo riguarda una questione in apparenza minore, che effettivamente è all’ordine del giorno del vertice di Nicosia: come rendere operativo l’articolo 42.7 del Trattato dell’Unione europea. Di cosa si tratta?

Alcuni lo descrivono come l’equivalente dell’Articolo 5 del trattato dell’Atlantico del Nord, quello che obbliga tutti gli stati membri della Nato a intervenire in caso di attacco contro un alleato. "Qualora uno stato membro subisca un'aggressione armata nel suo territorio, gli altri stati membri sono tenuti a prestargli aiuto e assistenza con tutti i mezzi in loro possesso", dice l’articolo 42, paragrafo 7 del Trattato dell’Ue. Nella storia dell’Ue è stato attivato solo una volta, dalla Francia, dopo gli attacchi terroristici del 13 novembre del 2015. All’epoca nessuno sapeva come funzionava l’articolo 42.7. Chi fa cosa, dopo una richiesta di aiuto? Chi prende le decisioni? Quale assistenza devono fornire gli altri stati membri? All’epoca tutto venne improvvisato su base volontaria. La Francia fu la prima a escludere un ruolo della Commissione in una competenza chiave come la sua sicurezza interna. Alla fine si risolse in grandi dichiarazioni di solidarietà e contributi limitati.

Più di dieci anni dopo, non si sono fatti progressi. Così il Servizio europeo di azione esterna guidato da Kaja Kallas ha avviato il lavoro per non ritrovarsi nuovamente impreparati. Quando l’Iran ha colpito Cipro con alcuni droni all’inizio della guerra in Iran – ufficialmente diretti contro le due basi britanniche sull’isola – il suo presidente, Nikos Christodoulidīs, aveva testato il terreno per invocare l’articolo 42.7. Quando gli è stato spiegato che nulla era previsto in termini operativi, ha deciso di soprassedere. Del resto, Francia, Italia, Grecia, Spagna e Paesi Bassi avevano deciso di inviare asset navali e aerei per proteggere Cipro. Christodoulidīs ha descritto la solidarietà militare degli altri paesi europei come la prima applicazione “de facto” della clausola di assistenza reciproca dell’Ue. Ma lo stesso presidente cipriota ha ricordato che “deve essere predisposto un meccanismo per le azioni che l'Ue intraprenderà qualora uno stato membro decida di attivare questo articolo”.

Al vertice di Nicosia Kallas presenterà le diverse opzioni che sta preparando per rendere operativo l’articolo 42.7. Ursula von der Leyen illustrerà quali leve può attivare la sua istituzione. La Commissione è in grado di usare lo strumento anti-coercizione – il cosiddetto “bazooka” commerciale – per infliggere danni economici all’aggressore. Ma ha anche la responsabilità di preparare sanzioni, di gestire il Codice di informazione Schengen, di fornire finanziamenti e di coordinare il meccanismo della protezione civile europea. Nel corso del mese di maggio ci saranno una serie di esercitazioni sull’articolo 42.7 condotte prima con gli ambasciatori dei ventisette stati membri (nel cosiddetto Comitato politico e di sicurezza), poi a livello di ministri degli Esteri o della Difesa. Sull’agenda è stata segnata come potenziale data la riunione informale dei ministri degli Esteri (il cosiddetto Gymnich) che si terrà a Cipro il 27 e 28 maggio, o quella dei ministri della Difesa del 7 e 8 giugno. Si sta ancora discutendo se siano i capi della diplomazia o i capi degli eserciti a dover condurre le esercitazioni.

Ci sono tre scenari che dovrebbero essere testati, secondo quanto ci hanno raccontato alcuni diplomatici. Il primo – quello più semplice – è un attacco ibrido, nel quale un paese dell’Ue chiede la solidarietà dei partner ma senza l’intervento delle istituzioni dell’Ue. Il secondo è una richiesta di aiuto da parte di diversi stati membri in contemporanea, nel quale le istituzioni dell’Ue dovrebbero svolgere un ruolo di coordinamento. Il terzo è come articolare gli sforzi se c’è un’attivazione contemporanea dell’articolo 42.7 dell’Ue e dell’articolo 5 della Nato. In questi scenari “non siamo arrivati a una dottrina”, ci ha detto un diplomatico.

C’è una differenza sostanziale tra l’articolo 5 della Nato e l’articolo 42.7 dell’Ue. Il primo prevede la difesa reciproca, il secondo l’assistenza reciproca. Le strutture di comando e controllo in caso di aggressione sono nei quartieri generali e nelle basi della Nato, non nei palazzi dell’Ue a Bruxelles. E’ la ragione per cui gli europei stanno pensando più all’europeizzazione dell’Alleanza atlantica – attraverso il pilastro europeo della Nato - che alla creazione di un esercito europeo. Non è una differenza da poco. Nell’Ue non c’è un obbligo di intervenire militarmente in difesa di uno stato membro attaccato. Alcuni stati membri, inoltre, non vogliono dare l’impressione che l’Ue sia pronta a difendersi senza la Nato, per non dare a Trump un alibi per disimpegnarsi dall’Alleanza. Il rischio è di sottovalutare il pericolo del quarto scenario: un attacco da parte degli Stati Uniti contro il territorio di uno stato membro dell’Ue e della Nato. Un precedente c’è già. Quello della Groenlandia, che Trump ha minacciato di annettersi e che continua ad avere nel mirino.