Come si prepara una Costituzione

Luigi Einaudi (1874-1961) terminò nel maggio 1955 il suo compito di presidente della Repubblica. Nel Natale dello stesso anno scrisse la prima di sei dispense, come lui stesso le chiamò, pubblicate dal 1956 al 1959 come saggi distaccati, definiti “Prediche inutili”. La prima di queste “prediche” era intitolata Conoscere per deliberare (Torino, Einaudi, 1956, pp. 1-2 e p. 11).

In essa scriveva inizialmente: “Nulla […] repugna più della conoscenza a molti, forse a troppi di coloro che sono chiamati a risolvere problemi”. Poi, dopo una serie di esempi sulla importanza di conoscere prima di decidere, svolgeva le seguenti considerazioni: “Ma la conoscenza non si ottiene se invece del teorico o uomo di buon senso la ricerca del vero è affidata al dottrinario. Costui è un personaggio che possiede una dottrina, ed ha fede in quella. Egli non ragiona sul fondamento dei dati da lui conosciuti e della tanta o poca capacità di raziocinio ricevuta alla nascita da madre natura e perfezionata collo studio e colla esperienza. No, il dottrinario ragiona ‘al punto di vista’. Prima di studiare, egli sa già quel che deve dire. Anche se non è iscritto ad alcun partito; anche se non teme di essere espulso dal suo gruppo parlamentare; anche se non parla e non vota in conformità alle tavole statutarie deliberate nelle assise della sua parte, egli è genericamente liberale o socialista o comunista o democristiano o socialdemocratico o laburista o corporativista. Quindi sa che, ‘al punto di vista’ della sua fede sociale e politica, la soluzione è quella. Non importa conoscere l’indole propria del problema, la sua nascita, le sue cause, i suoi precedenti. La soluzione è bell’e trovata. Talvolta, pressato dalle osservazioni persuasive del contraddittore, arriva sino a confessare: sì, quel che tu dici è esatto e si dovrebbe tenerne conto; ma io, con rincrescimento, debbo tener fermo ai principî che informano la mia condotta. In verità, quei ‘principî’ non sono niente, sono tutto fuorché ‘principî’. Non esistono ‘principî’, i quali non siano fondati sulla esperienza e sul ragionamento, e non possono essere contraddetti da altri ragionamenti e da altre esperienze”.

Queste riflessioni di Einaudi sono particolarmente appropriate per comprendere quel che accadde nel 1945-1946, quando si trattò di deliberare l’atto più importante della storia repubblicana, la Costituzione. Se non si discuteva dell’opportunità di avere una nuova Costituzione, era in dubbio l’idea che dovesse preoccuparsene un’assemblea costituente, come è ben spiegato in uno scritto di Massimo Severo Giannini (1915-2000) che, appena trentenne, fu scelto da Pietro Nenni come suo capo di gabinetto al neo istituito ministero per la Costituente. Giannini ha scritto, nel 1990: “Ci si rese subito conto che la prospettiva di un’Assemblea costituente era ben accetta alle basi dei tre partiti della sinistra, anche per via di una tradizione che l’aveva propugnata collegandola alla instaurazione di una Repubblica. Ma suscitava timori in larga parte dei ceti medi, e in alcune zone della borghesia addirittura spavento: la non conoscenza di fatti della storia, richiamava alla mente di costoro la Costituente della Rivoluzione francese, e poi la Convenzione e il Terrore. Anche a me era capitato di sentire da esponenti dell’alta borghesia e del capitale che l’Assemblea costituente sarebbe stata dominata dai partiti di sinistra, sicché, come esito finale, tutti i borghesi sarebbero stati espropriati: ben poco valeva ribattere circa la primitività e l’astoricità di simili ragionamenti, anche se indubbiamente essi ebbero un’incidenza nelle elezioni che poi si sarebbero dovute tenere per l’Assemblea. Comunque se il problema appariva poco, specie agli entusiasmi acritici dei tre partiti della sinistra, però esisteva, e non era di piccole dimensioni. In uno dei primi nostri colloqui, Nenni mi incaricò di studiare un piano d’azione. Per cui convocai una riunione dello stato maggiore del ministero: oltre ai due direttori dei due uffici esistenti, Spatafora e Marroni, vi erano Crespi, Carpi, Marfori, e altri, allora tutti pivelli sulla scena pubblica. Si decise che il ministero avrebbe costituito una rete regionale, e se necessario subregionale, di ‘corrispondenti’: persone di buona volontà che ci aiutassero gratuitamente; poi avrebbe pubblicato un bollettino decadale d’informazione e documentazione, da mettere anche in vendita; avrebbe promosso la pubblicazione di testi e documenti costituzionali di altri paesi, affidandoli a studiosi di piena capacità; infine avrebbe curato la redazione di opuscoli divulgativi, di contenuto il più possibile semplice, per spiegare i problemi che si sarebbero presentati all’Assemblea costituente e sui quali questa avrebbe potuto eventualmente decidere, opuscoli da distribuire gratuitamente a cura dei corrispondenti e di qualunque altra organizzazione che ce ne avesse fatta richiesta. […] Quel che può dirsi è che in nessuno Stato un’Assemblea costituente è stata preceduta da tale abbondanza di studi preparatori. […]” (M. S. Giannini, Nenni al ministero per la Costituente, in Fondazione Pietro Nenni, Nenni dieci anni dopo, Roma, Lucarini, 1990, pp. 49-52).

Qualche anno più tardi, nel 1995, lo stesso Giannini ha scritto: “Non ci fu, in quegli anni, trepidazione in coloro che avevano ricevuto o si erano assunti l’incarico di pensare, ma ci fu un certo timore di non farcela. In realtà l’insieme dei fatti nei quali si concretò la ‘liberazione’, portò alla luce un certo numero di uomini politici, ma un assai ridotto numero di ‘esperti’ (come allora si chiamavano) dei settori propri dell’attività associata. ‘Non vi spaventate’, ci dicevano gli allora padri della Patria, come De Gasperi, Nenni, La Malfa, ecc. ‘Vedrete che con le elezioni ne usciranno fuori’. Ma questa volta i padri della Patria dissero cose esatte solo a metà: dalle elezioni non uscì affatto quel pieno di persone, di esperti, che tutti noi ci attendevamo: ne uscì un piccolo numero, e ciò ebbe un risultato anche negativo, in quanto portò all’abbandono di campo di taluni dei vecchi esperti, sfiduciati ormai sul futuro del Paese. Fu un male, non lo fu, lo dirà la storia: il fatto è però certo, né è spiegato dal giudizio circa l’insufficienza dei ‘politici’, che pur si suole addurre, perché invero il fatto fu molto più profondo e ampio di quanto si reputi comunemente” (M. S. Giannini, Introduzione, in Il ministero per la Costituente. L’elaborazione dei principi della carta costituzionale, Scandicci (Firenze), La Nuova Italia Editrice & Fondazione Pietro Nenni, Roma, 1995, pp. 1-2).

Fu così istituito un nuovo tipo di ministero. Il provvedimento istitutivo fu il decreto luogotenenziale 31 luglio 1945, n. 435, il quale incaricava il ministero di preparare la convocazione dell’Assemblea Costituente e di predisporre gli elementi per lo studio della nuova Costituzione e determinare l’assetto politico dello Stato e le linee direttive della sua azione economica e sociale.

La decisione di istituire il ministero fu presa nella seduta del Consiglio dei ministri del 12 luglio 1945. Nel verbale della riunione di quel giorno Pietro Nenni figura come ministro segretario di Stato, con le funzioni di vicepresidente del Consiglio dei ministri, “incaricato per la Costituente”. Ma l’andamento della seduta non fu facile. Nenni disse che il ministero aveva valore simbolico, serviva a mettere davanti al Paese il problema della Costituente. Scelba osservò che era dubbio che per lo studio e la preparazione di elementi tecnici per elaborare la Costituzione fosse necessario istituire un apparato ministeriale. De Gasperi ricordò che l’idea del ministro della Costituente risaliva a Nenni, che ne voleva la nomina ai fini della propaganda, mentre Togliatti dichiarò che per lui non era mai stato messa in discussione la costituzione del ministero. Poi venne osservato che doveva trattarsi di un ministero senza amministrazione, che doveva avere carattere di studio, essere costituito principalmente da tecnici e esperti di diritto pubblico. Togliatti più volte intervenne sostenendo che doveva essere incaricato di effettuare lo studio delle riforme istituzionali, mentre Ruini ribadì che doveva solo dare gli elementi per le discussioni sulla Costituzione. Infine, Ferruccio Parri, capo del governo, che presiedeva, tirò le conclusioni dicendo che il Consiglio, con le riserve fatte e con le osservazioni sul carattere del ministero, “ne accetta la costituzione”.

Massimo Severo Giannini fu nominato al 13 agosto 1945 capo di gabinetto e divenne il centro motore della piccola amministrazione. Al suo interno, venne costituita una commissione per l’elaborazione della legge elettorale politica, che era uno dei compiti attribuito alla nuova struttura; una commissione economica presieduta dal rettore della Bocconi di Milano professor Giovanni De Maria; una commissione per studi attinenti alla riorganizzazione dello Stato, guidata dal professore di diritto amministrativo Ugo Forti e articolata in più sottocommissioni, per i problemi costituzionali, per l’organizzazione dello Stato, per le autonomie locali, per l’amministrazione, per il problema della regione, per gli enti pubblici non territoriali, per l’organizzazione sanitaria. Si aggiunse una commissione per lo studio dei problemi del lavoro, presieduta dal professore di economia e di scienza delle finanze Antonio Pesenti. Inoltre, il ministero curò due collane, una di testi e documenti costituzionali diretta da Giacomo Perticone, che produsse una quarantina di piccoli volumi, e una di studi storici diretta da Alberto Maria Ghisalberti, divisa in due serie, la prima sulle costituzioni straniere, la seconda sulle idee costituenti della tradizione italiana. Infine, il ministero pubblicò le guide alla Costituente, piccoli opuscoli di 16 - 24 pagine, e un bollettino di informazione e documentazione che uscì ogni 10 giorni fino al 25 giugno 1946 (ne furono pubblicati 23). Il Ministero fu attivo anche nella divulgazione con un notiziario, una rassegna politica, una rassegna economica, una rassegna stampa, una rassegna di libri e persino una rubrica radiofonica.

Sul ministero per la Costituente sono state fatte poche ricerche, ma possono leggersi con grande utilità le sei densissime e documentate pagine, intitolate “Un prezioso suggeritore dietro le quinte: il ministero per la Costituente” dedicate al tema da Guido Melis nel volume Le istituzioni della Repubblica italiana 1946-1994, Bologna, il Mulino, 2026, pp. 30-37, nonché i materiali di documentazione raccolti dalla Camera dei deputati in Culture politiche e Assemblea costituente, Studi e ricerche per la Costituente. Dal ministero per la Costituente alla Commissione dei 75, raccolti per il ciclo di seminari in occasione dell’ottantesimo anniversario dell’elezione dell’Assemblea costituente, Roma 2026.

Pietro Nenni, Il ministero per la Costituente, in Studi per il ventesimo anniversario dell’Assemblea costituente, La Costituzione e la democrazia italiana, Firenze, Vallecchi, 1969, pp. 74-75.

“Alla fine dell’ottobre 1945 insediai la ‘Commissione economica’ che fu presieduta dal prof. Giovanni De Maria e composta da 50 membri in parte indicati dai partiti politici e dai vari dicasteri, in parte dal ministero per la Costituente. Osservai, in quella occasione, che: ‘non si può pensare ad organizzare adeguatamente una Costituzione prescindendo dalla situazione economica di un determinato Paese, dalla sua struttura economica, dai problemi sociali particolari’ e la geografia economica dell’Italia in quel tempo era tutta da ristudiare. La Commissione economica si articolò, infatti, in Sottocommissioni che procedettero a un amplissimo ventaglio di rilevazioni e interrogatori e alla preparazione di monografie. Il rapporto finale della Commissione, con le appendici e le monografie, costituisce un corpo di 13 volumi ormai inghiottiti dalla favolosa preistoria costituzionale, ma che documenta un momento molto alto e, mi si permetta, molto serio della nostra vita pubblica.

Un mese dopo, a fine novembre 1945, insediai la ‘Commissione per gli studi relativi alla riorganizzazione dello Stato’, che assorbiva, sotto la presidenza del prof. Ugo Forti, i componenti della Commissione per la riforma dell’amministrazione, creata dal precedente Governo Bonomi. La Commissione fu composta da 90 membri ai quali precisai che: ‘occorre non dimenticare che, al di là del Governo, il Paese ha bisogno di essere illuminato su una serie di problemi la cui conoscenza è fino ad oggi ristretta a pochi specialisti. L’apporto degli studiosi appartenenti a diverse correnti politiche mette in grado la Commissione di fornire al Paese una conoscenza criticamente elaborata dei problemi che si pongono per sistemare il nostro futuro in uno Stato tecnicamente ben costruito e democraticamente ordinato’. Anche in questo settore la Commissione operando attraverso i sottocomitati con questionari, interrogatori, dibattiti legò sempre più vaste cerchie di uomini politici, amministratori, studiosi, cittadini interessati, all’idea della riforma dello Stato. […]

Nel gennaio-febbraio del 1946, infine, insediai la ‘Commissione per i problemi del lavoro’ che fu presieduta dal prof. Antonio Pesenti. A questo organo di inchiesta e di studio dette notevole sostegno la Confederazione generale italiana del lavoro, anche se il breve tempo a disposizione prima dell’apertura dell’Assemblea costituente non consentì una ampia ricognizione di tutto l’enorme settore. I tre volumi di Atti, contenenti le relazioni e le monografie furono, comunque, assai utili”.

Massimo Severo Giannini, Il ministero per la Costituente e gli studi preparatori della Costituzione, in Comitato nazionale per la celebrazione del primo decennale della promulgazione della Costituzione, I precedenti storici della Costituzione (studi e lavori preparatori), Milano, Giuffrè, 1958, ora in Id., Scritti, Volume Quarto (1955-1962), Milano, Giuffrè, 2004, pp. 432-433.

“L’opera didattica e divulgativa aveva […] il fine di spiegare, chiarire, fornire dati e documentare. Essa fu articolata in formula differenziata: una raccolta di testi e di studi scientifici, un periodico di documentazione e informazione, una serie di opuscoli divulgativi.

Le raccolte furono due, l’una di testi e documenti costituzionali, l’altra di brevi studi storici. La prima fu affidata alle cure di G. Perticone: essa fu composta di quarantadue volumetti, con i testi delle costituzioni, di leggi costituzionali e di leggi elettorali dei principali paesi, accompagnati da commenti brevi, affidati a studiosi specializzati. Ancora oggi la raccolta conserva interesse, e alcuni suoi studi costituiscono contributi molto originali: ricordiamo lo studio del Mortati sulla Costituzione di Weimar, del Toscano sulle prime esperienze costituzionali comuniste, del Prosperetti sulla legislazione neozelandese in materia di lavoro, del Ferri (G. D.) sulle leggi elettorali americane, dell’Agrò sulle costituzioni baltiche, del Pierandrei sulla Costituzione spagnola del 1931.

L’altra raccolta fu affidata alla direzione di A. M. Ghisalberti: furono in essa pubblicati alcuni studi sulle più importanti assemblee costituenti del passato (Stati Uniti, Francia 1789, Francia 1871, Svizzera, Germania, Russia, Stati postbellici, a cura di G. Mondaini, A. Saitta, R. Orestano, G. Bergmann, E. Sestan, E. Minerbi, M. Toscano), e altri sul problema costituzionale italiano, a partire dal periodo rivoluzionario del 1796 ad allora (L. Marchetti, E. Morelli, G. Falco, P. Zama, A. M. Ghisalberti, F. Brancato, M. Petrocchi, R. Moscati, A. Demarco, G. Perticone). Questa collana contribuì grandemente a riportare il problema della Costituente in una più giusta prospettiva storica.

Si avverta che le due raccolte furono promosse, non edite dal ministero. Il ministero lasciò ai direttori ampia libertà, e per la parte editoriale si limitò a fornire un contingente di carta (di questa si era assicurato fin da principio un approvvigionamento da assegnazione del governo militare alleato), e a compensare gli autori.

Fu invece curata direttamente dal ministero la pubblicazione del Bollettino d’informazione e documentazione, che Ugo Forti ricordò con tanta simpatia. Esso cominciò ad apparire nel novembre 1945 e cessò il 25 giugno 1946, avendo regolarissima pubblicazione decadale. Il Bollettino non era una pubblicazione ufficiale, anche perché il ministero non aveva da emettere pronunce; oltre a dar notizia dell’attività delle commissioni, esso conteneva testi di costituzioni e di leggi costituzionali, anche in progetto, che in quel tempo venivano alla luce nei vari Stati; quando non era possibile pubblicare i testi, si davano notizie circostanziate, tratte da periodici specializzati, rassegne stampa e recensioni informavano del movimento delle idee in ordine ai nostri problemi costituzionali, vi erano infine diffusi notiziari costituzionali e qualche articolo informativo. Furono editi supplementi su questioni di particolare rilievo (la Costituente francese, le riforme agrarie, ecc.).

Il Bollettino era posto in vendita; ed ebbe un buon successo di pubblico. Fu anche attaccato, da parte comunista e democristiana, per alcune notizie riportate, ma alla fine ricevette lodi da tutti per la sua obiettività. Esso fornì comunque materiale prezioso e rigoroso sui problemi di attualità; dopo la fine del ministero si pensò di riprenderlo, ma ormai le riviste scientifiche avevano ricominciato le pubblicazioni, e sarebbe stato inutile.

Gli opuscoli divulgativi erano quaderni di al massimo due sedicesimi, preparati da autori come Jemolo, D’Eufemia, Stammatì, D’Angelo, ecc., nei quali si esponevano in maniera elementare i termini di taluni problemi: che cosa è una costituzione, che cosa fa un’assemblea costituente, quali sono i problemi dell’industria, dell’agricoltura, del credito, delle autonomie locali, ecc. Questi opuscoli erano distribuiti gratuitamente attraverso i corrispondenti del ministero, ma, come regola, a chiunque li chiedesse. I tre maggiori partiti ne chiesero infatti grandi quantità, e così molti enti locali e associazioni. Fu rilevato che nella campagna elettorale successe di sentire oratori di partiti diversi dire le medesime cose, attingendo alla medesima fonte che era data da questi opuscoli”.

Paolo Ungari, “Lo Stato moderno” per la storia di un’ipotesi sulla democrazia (1944-1949), in Studi per il ventesimo anniversario dell’Assemblea costituente, La Costituzione e la democrazia italiana, Firenze, Vallecchi Editore, 1969, pp. 841, 843 e 846.

“Non può trattarsi infatti, secondo il noto leit-motiv di Calamandrei (che conserva su altro piano tutta la sua validità) di studiare quel documento da un lato come un grande epilogo e un punto di ripresa del pensiero politico-civile italiano, dove parlano le ‘grandi voci lontane’ di Beccaria, Cavour, Pisacane, Mazzini; e dall’altro come ‘il testamento di centomila morti’, scritto con sangue di italiani nel tempo della Resistenza. O, meglio, queste due eventuali direttive di indagine vengono di necessità a integrarsi in un disegno più complesso”.

“Resta però, in ogni caso, il fatto che non furono queste esperienze o quella pubblicistica, né tanto meno il mito dello ‘Stato dei Cln’ a porgere la modellistica istituzionale sulla quale si articolò il dibattito delle forze politiche antifasciste nella fase precostituente e costituente, se non in ridottissima misura. Si apre a questo punto il più ampio orizzonte della esatta ricognizione delle officine di idee al cui lavoro sia possibile ricollegare le ‘piattaforme’ costituzionali che furono discusse nei congressi dei partiti alle soglie della Costituente, e in generale del contesto storico-culturale nel quale siano da situare le diverse ‘strategie delle istituzioni’ che si affrontarono allora, e che in parte rivivono dopo il 1948 quali alternative di interpretazione sia di singoli istituti, sia dell’ordinamento istituzionale della Repubblica considerato nella sua connessione sistematica”.

“In generale, l’intera vicenda della cultura giuridica italiana fra le due guerre dovrebbe essere attentamente ripercorsa, e non solo al livello delle discussioni universitarie, per rendersi conto del patrimonio di idee e di tecniche degli uomini che sedettero nelle varie commissioni di studio del periodo intermedio, dalla Commissione Forti a quella sulla ‘riorganizzazione dello Stato’, nonché alla Consulta e alla Costituente stessa”.