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Così mercato e concorrenza proteggono il consumatore collettivo dal revival del protezionismo nazionalista in occidente. Una difesa della prosperità

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Pubblichiamo ampi stralci della Relazione annuale del presidente della Autorità garante della concorrenza e del mercato alla Camera dei deputati del 16 maggio 2017. Pitruzzella è presidente dell’Antitrust dal 2011.


  

I mercati e la concorrenza sono sottoposti a critiche sempre più stringenti. Se globalizzazione e apertura dei mercati sono stati alcuni dei fondamentali pilastri dell’ordine mondiale che ha caratterizzato il ciclo politico-economico degli ultimi trent’anni, oggi questi pilastri, insieme a molte altre componenti di quell’ordine, sono messi radicalmente in discussione. Il successo politico che sta riscuotendo il nazionalismo economico, come attestato in modo vistoso dalle elezioni presidenziali americane, non è altro che il culmine di un più risalente processo storico nel corso del quale è gradualmente emersa una sempre più marcata insoddisfazione nei confronti dei mercati globali. Prima le crisi finanziarie degli anni 1997-1998 (asiatica, sudamericana e russa), poi il fallimento del vertice di Seattle del WTO del 3 dicembre 1999, con una delle prime apparizioni dei Black Bloc, quindi la “grande crisi” scoppiata nel 2007, iniziata come crisi della finanza privata, trasmessa all’economia reale e, in Europa, ai debiti sovrani, per tradursi poi in una grande recessione, accompagnata da forti contestazioni contro gli attori del mercato globale, avviate da movimenti come Occupy Wall Street.

 

In questo contesto, il commercio mondiale, dopo decenni di inarrestabile crescita, ha subìto una battuta d’arresto, segnando la regressione della globalizzazione. Il più significativo indicatore di questa tendenza è dato dal rapporto tra esportazioni mondiali e prodotto lordo mondiale. Questo rapporto ha raggiunto un picco di circa il 30 per cento nel 2007-2008, indicando che poco meno di un terzo di quanto veniva prodotto nel mondo era poi scambiato a livello internazionale. Negli ultimi anni questa tendenza si è invertita: le esportazioni procedono più lentamente della produzione, con la conseguenza che il mondo sembra essere entrato, come da qualcuno osservato, in una fase di “deglobalizzazione”. Il fallimento dei negoziati che avrebbero dovuto condurre al TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership) ne costituisce un altro indizio evidente.

 

Anche quel grandioso processo che in Europa, soprattutto dopo l’Atto Unico (1986), ha portato all’instaurazione di un mercato interno senza barriere legali tra gli Stati membri e basato sulla libera circolazione delle persone, dei capitali, delle merci e dei servizi, ha perso una parte della sua spinta propulsiva. Non è solo l’effetto della Brexit e della sottostante reazione contro la libera circolazione dei lavoratori europei, ma è anche il risultato delle difficoltà in cui si dibattono i tentativi di consolidare l’integrazione economica, per cui l’Europa è riuscita a liberalizzare mercati un tempo dominati da monopolisti pubblici, ma stenta a integrare i mercati nazionali in un unico mercato europeo. Una vicenda, questa, che accomuna settori economici rilevantissimi, come i mercati dell’elettricità, del gas, delle telecomunicazioni, del commercio digitale, dei servizi, dei trasporti ferroviari, dei servizi audiovisivi, per citare solamente gli esempi più vistosi.

 

Pure in ambito domestico non mancano le reazioni contro l’apertura dei mercati. E’ sufficiente pensare, limitandosi all’Italia, al complesso percorso parlamentare del disegno di legge “annuale” sulla concorrenza, che pare stia approdando per la prima volta alla sua approvazione, sebbene depotenziato rispetto ai suoi iniziali contenuti. E si pensi, altresì, alle reazioni protezionistiche della categoria dei tassisti di fronte alla spinta competitiva proveniente da piattaforme come Uber, ai tentativi di introdurre freni regolatori all’espansione della sharing economy, alle critiche provenienti da più fronti, anche molto autorevoli, contro la liberalizzazione del commercio e alle iniziative legislative regionali dirette a contrastarla, all’opposizione nei confronti dell’implementazione della “direttiva Bolkestein” sulla liberalizzazione dei servizi. Per non parlare, poi, delle liberalizzazioni lasciate a metà. Come quella del mercato elettrico, dove la maggioranza degli utenti domestici (68 per cento) è rimasto nel regime di maggior tutela.

 

Certamente, come mostrano i dati Ocse, l’Italia ha conosciuto negli ultimi decenni un processo costante di apertura dei mercati, generalmente in attuazione delle direttive europee e delle spinte dell’Antitrust. Tuttavia, il Goods Market Efficiency Index, da ultimo rilevato dal World Economic Forum nell’ambito delle analisi comparative internazionali sulla competitività, pone l’Italia ancora dietro ai principali paesi europei. Come interpretare tali fenomeni e quali sono le ricadute sul ruolo dell’Antitrust e, più in generale, sulla politica della concorrenza?

 

Globalizzazione e apertura dei mercati sono stati per decenni uno dei principali fattori della crescita economica.

La concorrenza stimola l’innovazione, favorendo produttività e crescita economica. La concorrenza stimola l’efficienza e la riduzione dei costi, e porta a prezzi più bassi. La riduzione dei prezzi nei settori più aperti alla concorrenza è evidente: è sufficiente citare il caso esemplare delle telecomunicazioni (in specie del mobile). La riduzione dei prezzi non soltanto giova al consumatore, ma riducendo il costo di input fondamentali rafforza la competitività delle imprese che utilizzano quegli input nel loro ciclo produttivo. Al contrario, un elevato potere di mercato delle imprese a monte frena produttività e crescita delle imprese a valle, penalizzando soprattutto quelle manifatturiere. Inoltre, la concorrenza, anche quella che proviene dall’estero, obbliga quei manager che altrimenti preferirebbero una “vita tranquilla” a intraprendere la via dell’innovazione (Hicks). E l’innovazione è il principale driver della crescita economica.

 

Oggi, dopo la lunga recessione il motore della crescita sembra essere di nuovo in movimento. Il recente World Economic Outlook del Fondo Monetario Internazionale (17 aprile 2017), ci dice che l’economia mondiale ha ripreso a crescere. Le stime fornite parlano di una previsione di crescita mondiale el 3,5 per cento nel 2017 e del 3,6 per cento nel 2018. Inoltre, esse evidenziano come le tendenze alla crescita siano diffuse a livello globale con molti dei fattori che avevano creato preoccupazione negli anni recenti in chiara regressione. La crescita procede negli Stati Uniti (2,3 per cento nel 2017 e 2,5 per cento nel 2018), rendendo le imprese più fiduciose sull’aumento della domanda futura e incrementando le scorte dei magazzini; anche nel Regno Unito le prospettive di crescita restano solide nonostante la Brexit (2 per cento), mentre un effetto di traino alla crescita globale proviene dall’economia cinese che avanza a ritmi importanti (6,6 per cento), facendo aumentare la domanda di commodities e i loro prezzi con giovamento per quei paesi in via di sviluppo che le esportano. La ripresa dei prezzi delle commodities, con conseguente innalzamento del livello generale dei prezzi, contribuisce a ridurre le pressioni deflazionistiche. Il Giappone riprende a crescere grazie alle esportazioni (1,2 per cento) e la Russia è uscita dalla recessione con prospettive di crescita. Anche le previsioni per l’area euro sono positive, con una crescita mediaprevista dell’1,7 per cento nel 2017: alcune economie superano questa previsione (la Spagna con il 2,6), e finalmente emergono segni di un’effettiva ripresa nelle economie più lente (la Francia l’1,4), tra cui l’Italia con lo 0,8 per cento. Dopo anni di regressione anche il commercio mondiale torna a crescere (3,8 per cento nel 2017 e 3,9 nel 2018), e l’Italia sembra ben posizionata per approfittare di questo trend, visto che la sua industria manifatturiera si colloca al secondo posto dopo la Germania tra le industrie esportatrici in Europa.

 

Nonostante queste tendenze, sul quadro globale pesano gravi minacce, costituite da alcuni problemi strutturali, e in particolare dalla bassa crescita della produttività e dalle elevate diseguaglianze nella distribuzione del reddito, con conseguente malessere sociale che alimenta la spinta al protezionismo. La crescita economica, che si è realizzata sull’onda della globalizzazione, dell’apertura dei mercati e dell’innovazione tecnologica, ha lasciato alle sue spalle un drammatico aumento delle diseguaglianze. Se la ricchezza totale è cresciuta nel mondo, il divario dei redditi tra i ricchi e i poveri è aumentato notevolmente all’interno delle economie avanzate. Oggi il 10 per cento più ricco della popolazione nei paesi Ocse guadagna circa 9 volte di più del decile più povero della popolazione. In molti paesi, il reddito dell’ultimo decile è cresciuto lentamente negli anni della prosperità, mentre è diminuito negli anni della crisi.

 

L’incremento delle diseguaglianze ha riguardato almeno 16 tra i paesi Ocse, tra cui l’Italia.

La delocalizzazione dei processi produttivi è spesso chiamata in causa per spiegare questa tendenza. Il citato Outlook del Fmi sottolinea, però, come numerosi posti di lavoro, che richiedono competenze medie, sono stati persi nelle economie avanzate, ancor più che per effetto delle delocalizzazioni, per effetto delle innovazioni tecnologiche fin dagli anni 90 del secolo scorso. La crescita delle diseguaglianze non soltanto minaccia la coesione sociale ma incide, secondo l’OCSE e il Fmi, sulla crescita economica, perché impoverisce il capitale umano e riduce la domanda interna.

 

Le giuste preoccupazioni sul piano dell’equità sociale forniscono il combustibile che alimenta le politiche protezionistiche. Il protezionismo all’esterno si mescola con il protezionismo interno, che vede lo Stato ridiventare un attore economico centrale e in qualche modo arrogarsi il diritto di decidere l’allocazione e la distribuzione ottimale delle risorse in luogo del mercato. In un’epoca la cui cifra caratterizzante è l’incertezza, si assiste, un po’ dappertutto in occidente, a un “ritorno a Hobbes”: se infatti il Leviatano è sorto per rispondere ad un bisogno di sicurezza, è allora naturale che una parte della società torni a rivolgersi allo Stato per trovare una soluzione all’attuale incertezza esistenziale. Il tormentato equilibrio tra la sovranità e i mercati tende a spostarsi a favore della prima, e la spada tende a occupare spazi prima affidati alla mano invisibile.

 

Gli economisti e numerose organizzazioni internazionali ci avvertono dei grandi rischi insiti in queste tendenze. Si osserva che il ritorno alle politiche protezionistiche – soprattutto in uno scenario di guerra commerciale – si tradurrebbe in un aumento dei costi di molti input fondamentali dell’industria nazionale e dei prezzi di beni di consumo, in particolare di quelli consumati dalla fasce economicamente più deboli della popolazione. E ancora che, venendo meno la pressione della concorrenza internazionale, si esaurirebbe la spinta all’innovazione e alla crescita della produttività.

  

L’indebolimento della concorrenza nei mercati nazionali, a sua volta, accrescerebbe questi effetti, aumentando le rendite monopoliste, riducendo le possibilità di scelta dei consumatori, innalzando i prezzi di numerosi beni, disincentivando l’innovazione, favorendo il crony capitalism. Ne risulterebbero minacciati la crescita economica e il benessere generale. Ma è difficile che queste valutazioni sistemiche e di lungo periodo siano condivise da chi, oggi, è disoccupato o corre il rischio di perdere il lavoro e da una classe media impoverita. A fronte dello scenario che ho molto rapidamente tratteggiato, va prendendo corpo l’idea secondo cui le economie di mercato capitalistiche richiedono importanti correttivi, in modo tale da rendere la crescita più inclusiva e rispondere all’esigenza di un’effettiva equità sociale.

  

In questa prospettiva c’è chi, come Eleanor M. Fox, della New York University, evidenzia una necessità, così sintetizzata nel titolo di un suo recente saggio: “Making markets work for the people”. Su questa sponda dell’Atlantico, il premio Nobel Jean Tirole propone una Economie du bien commun. In Europa, del resto, esiste un’autorevole tradizione culturale che riconosce l’insostituibile ruolo della concorrenza per soddisfare i bisogni degli uomini e la sua capacità di sottrarre l’economia alla politica, garantendo la libertà. Tale tradizione, muovendo da questi presupposti, è comunque giunta a ritenere necessario – come si esprimeva Luigi Einaudi sulla scorta delle riflessioni di Wilhelm Röpke – intervenire sulle modalità concrete di funzionamento del capitalismo “storico” per realizzare l’eguaglianza dei punti di partenza. Interventi che sono considerati non in conflitto, ma piuttosto coerenti con il mantenimento di un’economia di mercato basata sulla concorrenza. […]

  

Oggi la possibilità di cogliere gli effetti della ripresa globale e di consolidarla è strettamente legata alla capacità di introdurre nelle economie di mercato questo tipo di cambiamento. Senza le risorse aggiuntive prodotte dalla crescita difficilmente potremo risolvere i problemi di equità sociale che colpiscono gran parte delle economie avanzate. Come ho già sottolineato, secondo l’opinione prevalente, la concorrenza stimola l’innovazione e la crescita economica.

  

Oggi innovazione significa soprattutto economia digitale. Nella relazione dell’anno scorso si è molto insistito su questo aspetto e sul ruolo dell’Antitrust. Nel promuovere l’economia digitale, certamente esistono strumenti più importanti delle politiche della concorrenza, tra cui un posto di sicuro rilievo occupa il pacchetto Industria 4.0, la cui implementazione sembra stia dando risultati soddisfacenti. Anche l’intervento antitrust, però, concorre al raggiungimento del suddetto obiettivo. Questo intervento, nell’anno trascorso, si è svolto lungo le seguenti direttrici: 1) promuovere lo sviluppo della rete a banda ultralarga; 2) vigilare sulle dinamiche dell’economia dei Big Data; 3) promuovere il superamento degli ostacoli regolatori nei confronti della sharing economy; 4) tutelare il consumatore nelle transazioni online favorendo lo sviluppo dell’e-commerce.

  

Con riguardo al primo aspetto, l’Antitrust ha rilasciato due pareri in merito ai bandi di gara per la concessione di costruzione e gestione dell’infrastruttura di rete a banda ultra-larga nelle aree a fallimento di mercato.

  

Con riferimento al secondo profilo, com’è noto, i Big Data costituiscono un aspetto fondamentale della nuova economia e un driver di crescita economica. Il patrimonio informativo costituito dai dati e l’attribuzione ai dati di un valore economico hanno indotto l’Autorità a ravvisare l’esistenza di un rapporto di consumo tra professionista e utente, ogni qual volta il primo offre “a titolo gratuito” un servizio al secondo, a fronte dell’acquisizione dei suoi dati.

 

La terza direttrice è stata la sharing economy che può accrescere il benessere dei consumatori sotto molteplici profili: aumenta le possibilità di scelta del consumatore, offre servizi innovativi e differenti da quelli dei mercati tradizionali, permette di impiegare risorse che altrimenti sarebbero inutilizzate, abbatte i prezzi, consente l’accesso a determinati servizi da parte di fasce di consumatori che non fruiscono dei servizi tradizionali. Anche nel corso del 2016, pertanto, l’Autorità si è occupata di rimuovere gli ostacoli che le nuove forme di “economia della condivisione” stanno incontrando. Anche nel corso del 2016, pertanto, l’Autorità si è occupata di rimuovere gli ostacoli che le nuove forme di “economia della condivisione” stanno incontrando. Nello specifico, l’Autorità è tornata recentemente a occuparsi del tema dei nuovi servizi di mobilità ad alta tecnologia (Uber e NCC), nell’esercizio dei propri poteri di advocacy, auspicando la riforma dell’intero settore della mobilità non di linea verso una maggiore apertura alla concorrenza. Inoltre, il Tar del Lazio ha accolto il ricorso proposto dall’Autorità avverso una regolazione adottata dalla Regione Lazio che introduceva requisiti irragionevolmente gravosi e sproporzionati per le attività ricettive extra-alberghiere che si avvalgono anche delle piattaforme tecnologiche. In particolare, il Giudice ha ribadito il principio per cui “l’accesso e l’esercizio delle attività di servizi, in quanto espressione della libertà di iniziativa economica, non possono essere sottoposti a limitazioni non giustificate discriminatorie e tali limitazioni, per risultare legittime, devono comunque risultare giustificate da motivi imperativi d’interesse generale”.Infine, in relazione al quarto aspetto, particolare attenzione, anche nell’ultimo anno, è stata prestata dall’Autorità all’e-commerce, nel presupposto che il suo sviluppo giova al consumatore, in termini di ampliamento delle possibilità di scelta e di riduzione dei prezzi, ma anche alle imprese, aumentando i loro canali di vendita, contribuendo così anche alla crescita. Il pieno sviluppo del commercio digitale – che in Italia ha una penetrazione inferiore ai principali Paesi europei – trova un ostacolo anche nel basso livello di fiducia dei consumatori nelle transazioni digitali. Irrobustire la tutela in quest’ambito, perciò, serve a incrementare la fiducia e quindi a favorire l’e-commerce. […]

 

Naturalmente, gli interventi dell’Antitrust costituiscono solo un tassello, anche se importante, di una più ampia serie di politiche pubbliche e di riforme basate su una visione d’insieme, che devono essere condotte, a livello nazionale ed europeo, per promuovere una crescita inclusiva ed equa, dando vita a quella che J.F. Kennedy, in un suo discorso di oltre mezzo secolo fa, definì “l’onda che solleva tutte le barche”.

 

Ho sempre sottolineato che l’Antitrust è un’istituzione bifronte, come il dio Giano: da una parte è un’istituzione nazionale, ma dall’altra è un’istituzione europea. E questo perché applica direttamente e senza intermediazioni nazionali il diritto europeo e le sue interpretazioni date dai giudici europei e dagli atti di soft law della Commissione, e perché vive all’interno del network istituzionale in cui sono presenti la DGComp e le autorità antitrust di tutti gli Stati membri. Anche nell’anno trascorso, come si evince da quanto fin qui osservato e dall’ampia relazione trasmessa al Parlamento, l’interazione e la collaborazione con la Commissione e le altre autorità antitrust degli Stati membri sono state intense.

  

Vorrei evidenziare l’importanza della proiezione globale dell’Antitrust e della politica della concorrenza. Nel 2010 Ian Bremmer pubblicava un libro con un titolo allora controcorrente: “The end of the free market”. Il centro dell’analisi riguardava l’affermazione del capitalismo di Stato in Oriente e il ruolo crescente che vi svolgono imprese statali, finanziamenti pubblici, credito facile, fondi sovrani, che alterano il level playing field sul piano globale a scapito delle imprese e dei lavoratori delle economie avanzate, dove lo Stato si è ritirato dalla scena economica. Oggi sono molti a condividere il fondamento di tale analisi. Questo sentimento potrà portare acqua al mulino del protezionismo. Ma esiste anche un’altra possibilità, che consiste nel salvaguardare la globalizzazione spingendo però verso una progressiva riduzione degli elementi di distorsione dei mercati, creando meccanismi di tutela delle industrie strategiche ad alto contenuto tecnologico di fronte a strategie predatorie, volte a sottrarre tecnologie e know how tecnologico, industriale e commerciale, o a delocalizzare l’attività produttiva, da parte di imprese che possono avvalersi di capitali pubblici (secondo la proposta di una riscrittura del golden power avanzata in sede europea da alcuni ministri del governo italiano, tedesco e francese), e chiedendo, più in generale, agli altri paesi condizioni di reciprocità nella tutela della concorrenza.

  

In quest’ultima prospettiva, un ruolo non secondario è svolto dal dialogo tra autorità antitrust a livello globale. Non si tratta soltanto di coordinare i rispettivi interventi di fronte a illeciti concorrenziali che hanno una dimensione transnazionale, ma anche di promuovere in paesi extraeuropei il rispetto delle regole di garanzia della concorrenza anche a tutela delle nostre imprese che operano nei mercati di quei paesi.

  

Le sfide intellettuali e professionali che dobbiamo affrontare ogni giorno sono colossali, e i nostri tentativi, più o meno riusciti, di contribuire a una crescita più inclusiva e equa, lo dimostrano.

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